Rieder Beat · Ständerat · 2022-12-15

Wortprotokoll

Ein Ständeratskollege hier im Saal hat mich immer gefoppt mit folgender Bemerkung: "Es rühmt der Mensch die Tugendheit aus Mangel an Gelegenheit." Er meinte, dass man hier quasi aus Tugendhaftigkeit einen Vorstoss behandeln würde, weil man selber eben keine Chancen hätte, an diese grossen Mandate heranzukommen. Ich komme zuletzt auf diese Bemerkung zurück. Aber sie zeigt ein wenig das Problem, das wir bei diesem Geschäft haben.

Es entbehrt nicht einer gewissen Ironie, dass Herr Kollege Minder hier Berichterstatter sein muss - Stichwort Abzocker-Initiative; gewisse Verbindungen lassen sich nicht abstreiten. Aber ich werde nun meine Begründung, wieso Sie die parlamentarische Initiative nicht abschreiben sollten, zuerst mit Eingangserwägungen untermauern und dann rechtliche Ausführungen machen.

Sie wissen ja, Herr Kollege Minder hat es erwähnt, es gibt keine Verfassungsgerichtsbarkeit. Die Auslegung, Interpretation von Artikel 8 der Bundesverfassung in Verbindung mit Artikel 34 und Artikel 161 obliegt dem Parlament. Mein Traum wäre es immer gewesen, dass der Ständerat die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz darstellen würde.

Nun, dieses Geschäft "Verbot der Annahme von bezahlten Mandaten im Zusammenhang mit der Einsitznahme in parlamentarischen Kommissionen" passt zur vorweihnachtlichen Zeit und zum Korruptionsskandal im EU-Parlament. Solche Korruptionsskandale kann man nicht vermeiden. Das hat mit diesem Geschäft überhaupt nichts zu tun. Das kann in jeder Organisation unabhängig von den Richtlinien passieren. Wir müssen unsere Arbeit machen, nämlich die offensichtlichsten, gravierendsten Interessenkollisionen im schweizerischen Milizsystem vermeiden. Darum geht es bei dieser parlamentarischen Initiative.

Damit gleich noch einmal zum Kernpunkt der Idee, die vor drei Jahren, 2019, entstanden ist und nach drei Jahren Arbeit zum vorliegenden Resultat geführt hat: Es geht hier nicht darum, das Milizsystem auszuhebeln und die Profipolitik in den schweizerischen Politikalltag einzuführen - auch wenn man bei näherem Hinsehen durchaus einen Teil unserer Politikerinnen und Politiker als Profis bezeichnen könnte, einfach nicht offiziell. Nein, gerade das Gegenteil ist der Fall. Als klassischer Milizpolitiker möchte ich das Vertrauen in das Milizpolitiksystem stärken und die schlimmsten Auswüchse in unserem Parlament durch diese Gesetzgebung korrigieren.

Sie haben die Wahl. Sie können die Lösung des Problems hinausschieben und aufschieben oder den Weg frei machen für eine vernünftige und gemässigte Regulierung. Eines möchte ich aber doch als Illusion bezeichnen: Die Alternative zu dieser Regulierung wird ein viel härterer Eingriff in unser Politsystem sein. Die Alternative zu einer parlamentarischen Initiative unserer Kammer ist eine Volksinitiative, welche allenfalls Artikel 161 der Bundesverfassung ergänzt und konkretisiert. Absatz 1 lautet: "Die Mitglieder der Bundesversammlung stimmen ohne Weisungen." Absatz 2 lautet: "Sie legen ihre Interessenbindungen offen." Ich weise bereits zu Beginn meines Votums darauf hin, dass ein Gutachten, welches sich mit dieser parlamentarischen Initiative befasst und Artikel 161 der Bundesverfassung und seine Auslegung nur am Rande erwähnt, aus meiner Sicht unvollständig ist.

Sie haben heute die Möglichkeit, einer Regulierung zuzustimmen, die das Parlament bestimmt und die Ihnen eine Freiheit gibt, nämlich die Freiheit, zu entscheiden, ob Sie ein saftiges Mandat der Wirtschaft annehmen oder in einer Kommission des Parlamentes Einsitz nehmen. Ich befürchte, dass Sie diese Chance bei einer Volksinitiative nicht mehr erhalten werden. Die Rückmeldungen auf meinen Vorstoss waren dermassen klar und überwältigend, dass es für mich ausser Zweifel steht, dass die Bevölkerung möglichst unabhängige Parlamentarier wünscht, welche auch, dies möchte ich betonen, im Vergleich zu Verwaltung und Bundesrat wirtschaftlich angemessen entschädigt werden.

Nun zum Antrag der SPK-S im Detail: Die SPK-S hat eigentlich in ihrem ersten ablehnenden Bericht, der danach zurückgezogen wurde, und im jetzigen ergänzten Bericht drei [PAGE 1369] Argumente geliefert: Auslegungsschwierigkeiten, Umgehungsmöglichkeiten, verfassungsrechtliche Einwände bzw. Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots.

Zuerst zu den Auslegungsschwierigkeiten: Selbstverständlich werden in diesem Gesetz unbestimmte Rechtsbegriffe eingefügt, wie in jeder Gesetzgebung. Auslegung und Anwendung sind Aufgaben des Vollzugs und der sich bildenden Praxis. Schwellenwerte, wie beispielsweise einer von 10[NB]000 Franken, können nicht von der parlamentarischen Initiative bzw. von mir vorgegeben werden, sondern die Kommission legt diese im Gesetzentwurf fest. Solche finden Sie in jedem Steuergesetz. Definitionen, zum Beispiel der hauptberuflichen Tätigkeit oder der selbstständigen Erwerbstätigkeit, sind überall im Steuerbereich Gegenstand von Gesetzen, Verordnungen, Erörterungen und Weisungen. Sie sind nichts Ungewöhnliches. Es dürfte auch hier möglich sein, im Rahmen einer Praxis, die sich finden wird, die sich entwickeln wird, diese Definitionsschwierigkeiten auszuräumen. Der diesbezügliche Einwand der Kommission ist aus meiner Sicht wenig stichhaltig.

Zu den Umgehungsmöglichkeiten, zur Frage der Umgehung: Ja, wenn wir in diesem Rat keine Gesetze mehr machen dürfen, die umgangen werden können, könnten wir die Gesetzgebungstätigkeit einstellen. Umgehungen sind hinzunehmen und nötigenfalls dann nach Kenntnis der Umgehung in der Praxis durch Ergänzungen zu korrigieren oder offenstehen zu lassen. Der viel zitierte Hinweis auf den Berufsstand der Anwälte, dem ich angehöre, welcher, quasi gedeckt durch das Berufsgeheimnis, Mandate annehmen und sich Vorteile gegenüber anderen Parlamentariern verschaffen könnte, ist völlig haltlos. Das Bundesgericht hat das Berufsgeheimnis der Anwälte auf ihre Kerntätigkeit reduziert. Nur in diesem Bereich ist es möglich, das Berufsgeheimnis anzuführen. Beratende Tätigkeiten, Mandate in Verwaltungsräten, Stiftungen usw. fallen nicht unter diesen Kernbereich des Anwaltsgeheimnisses. Sie geniessen auch keinen Schutz.

Ernst zu nehmen sind die verfassungsrechtlichen Einwände, also das Argument der Kommission, dass dieser Vorschlag verfassungswidrig sei. Man verweist auf die Artikel 8 und 34 der Bundesverfassung, welche die rechtsgleiche Behandlung der Parlamentarier garantieren.

Die Vorlage sei verfassungswidrig - die Kommission hat sich das nicht einfach gemacht, das gebe ich zu; ich anerkenne die Arbeit der Kommission. Sie hat nach einer ersten Anhörung von Experten dann noch einmal einen Rückwärtssalto gemacht und sich über ein Gutachten des Bundesamts für Justiz diese Bestätigung einholen lassen. Das BJ kommt in seinem Gutachten vom Mai 2022 zum Schluss, dass insbesondere die neue Regelung in den Artikeln 49a und 49b des Gesetzentwurfes verfassungswidrig sei. Sie verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Artikel 8 der Bundesverfassung, gegen das aus der Volkswahl des Parlamentes fliessende grundsätzliche gleiche Recht der Ratsmitglieder auf Mitwirkung an der Ratstätigkeit, gegen Artikel 34 der Bundesverfassung und den im Parlamentsrecht allgemein geltenden Grundsatz der strikten Gleichbehandlung aller Abgeordneten. In Bezug auf deren privatwirtschaftliche Nebentätigkeit erweise sie sich als problematisch hinsichtlich der Wirtschaftsfreiheit. Dazu komme ich jetzt.

Nun, das Gutachten ist gut begründet, aber jeder Jurist weiss: Wenn Sie keine Argumente mehr haben, was führen Sie dann an? Es sei die Rechtsgleichheit verletzt, und es sei Willkür. Das ist hier aber verfehlt, und ich zeige Ihnen auf, wieso. Es fehlt das Matchentscheidende in diesem Gutachten, das Aufzeigen der Grenzen der rechtsgleichen Behandlung nach Artikel 8 der Bundesverfassung und welche Gewichtung diese Norm im Normenkonflikt mit den Artikeln 34 und 161 der Bundesverfassung aufweist. Wenn Sie das Gutachten minutiös durchlesen, sehen Sie, dass es sich nicht mit der Frage befasst, ob allenfalls höhere, gewichtigere Verfassungsinteressen, insbesondere Artikel 161 der Bundesverfassung, in Konflikt zu Artikel 8 und zu Artikel 34 der Bundesverfassung stehen, welche den Parlamentariern rechtsgleiche Behandlung garantieren. Oder auf den Punkt gebracht: Endet nicht die rechtsgleiche Behandlung der Parlamentarier an den Schranken von Artikel 161 der Bundesverfassung?

Erwähnt wird die bundesgerichtliche Praxis, wonach die Gleichbehandlung der Ratsmitglieder nur aus ausserordentlichen und sehr begrenzten Gründen eingeschränkt werden könne. Die Experten verwiesen auf die zwei Bundesgerichtsentscheide 125 I 289 und 123 I 97. Es handelt sich um zwei kantonale Fälle des Kantons Schaffhausen und des Kantons Basel-Landschaft. Hier wollte man Grossräte, die im Dienste des Kantons standen, also Beamte, von der Teilnahme an bestimmten Abstimmungen über bestimmte personalrechtliche Normen der Kantonsbeamten ausschliessen. Man hat ihnen das verfassungsmässige Stimmrecht entzogen, das grundsätzlich allen Parlamentariern zusteht. Es ist wohl jedem klar, dass das nicht geht. Diese Urteile, die hier von den Experten aufgeführt und dann übernommen wurden, sind weit entfernt von den Massnahmen, die wir hier vorschlagen.

In casu geht es darum, ob ein Parlamentarier nach seiner Wahl ins Parlament und seiner Wahl in eine Kommission ein grösseres Mandat in diesem Sachbereich annehmen darf oder nicht. Sein Stimmrecht, sein Postulationsrecht, sein Initiativrecht - nichts ist infrage gestellt. Seine gesamte Tätigkeit in diesem Plenum ist nicht infrage gestellt. Er bleibt volles und stimmberechtigtes Mitglied des Parlamentes. Er bleibt zudem im Plenum mit allen Rechten der übrigen Parlamentarierinnen und Parlamentarier im Geschäft. Man zwingt ihn einzig, zu entscheiden, ob er ein bestimmtes Mandat seiner Arbeit in einer Kommission vorzieht. Das heisst, man beschränkt seine Arbeit einzig und alleine, um eine Interessenkollision zwischen seiner parlamentarischen Tätigkeit und seiner wirtschaftlichen Tätigkeit zu vermeiden. Oder noch deutlicher gesagt: Man verhindert einzig, dass Artikel 161 der Bundesverfassung relativiert wird, welcher von einem Parlamentarier verlangt, dass er weisungsungebunden handelt.

Sie wollen doch nicht behaupten, dass ein Parlamentarier kein vollwertiges Mitglied unseres Parlamentes ist, nur weil er nicht in einer bestimmten Kommission Einsitz nehmen kann, in der er gerne Einsitz nehmen möchte? Die Frage der Rechtsgleichheit spielt hier gar keine Rolle. Es gibt Parlamentarierinnen und Parlamentarier, welche nicht in der UREK-S sitzen, wie ich, und keine Mandate im Energiebereich aufweisen und selbstverständlich trotzdem im Energiebereich mitreden können und es auch tun. Oder wollen Sie hier behaupten, dass diese Parlamentarier nicht vollwertige Mitglieder des Parlamentes sind und das Rechtsgleichheitsgebot des Parlamentariers nur durch den Einsitz in einer Kommission garantiert bzw. nicht verletzt wird?

Ich teile diese Auffassung des Gutachtens des BJ nicht. Es ist unvollständig und blendet die übrigen verfassungsrechtlichen Bestimmungen aus. Ich weise darauf hin, dass es Mitglieder in diesem Parlament gab, die gar nicht in einer Kommission Einsitz nehmen konnten, sogenannte fraktionslose Parlamentarier. Auch hier wurde nie behauptet, dass dies allenfalls die rechtsgleiche Behandlung dieser Parlamentarier tangieren und verletzen würde. Das heisst, das Gutachten, welches das BJ erstellt hat, geht davon aus, dass die rechtsungleiche Behandlung bereits dann gegeben ist, wenn das Parlament einen Parlamentarier aus einer Kommission ausschliesst. Diese Auffassung teile ich nicht. Die rechtsgleiche Behandlung gemäss Artikel 8 und Artikel 34 der Bundesverfassung garantiert den Parlamentariern einzig sämtliche parlamentarischen Instrumentarien im Plenum, insbesondere ihr Stimmrecht, ihr Initiativrecht und die Möglichkeit, sich in diesem Plenum zu jedem Zeitpunkt zu jedem Geschäft zu äussern.

Artikel 34 der Bundesverfassung fordert ja geradezu die freie und unverfälschte Willensbildung innerhalb der Kommission und unter den Parlamentariern. Es ist genau das Gegenteil dessen, was das Rechtsgutachten des BJ behauptet, wenn es diesen Artikel als Einwand gegen die parlamentarische Initiative ins Feld führt. Wieso soll es nicht möglich sein, dass ein Parlamentarier unter rechtsgleichen Bedingungen für alle aus einer Kommission ausgeschlossen werden kann, wenn das Parlament einem Parlamentarier grundsätzlich das Recht auf einen Kommissionssitz aberkennen kann, wie bei einem Fraktionslosen? Ist eine Gesetzgebung, wie die parlamentarische Initiative sie verlangt, nicht geradezu eine Konkretisierung von Artikel 161 und Artikel 34 der [PAGE 1370] Bundesverfassung? Meines Erachtens ist dies so. Das Rechtsgleichheitsgebot schützt den Parlamentarier hier nur in der Weise, dass alle Parlamentarier den gleichen Regeln unterworfen sind. Es schützt nicht einen Anspruch auf einen konkreten, bestimmten Kommissionssitz.

Die gewünschte Gesetzgebung würde dem Milizsystem und der Glaubwürdigkeit des schweizerischen Politapparates guttun. Sie würde dieses Milizsystem stärken und nicht schwächen. Es lohnt sich, die offenkundigsten Interessenkollisionen auszuräumen und der Bevölkerung zu signalisieren, dass wir dieses Mandat über die Mandate ausserhalb des Parlamentes stellen. Es ist eine gemässigte Forderung, die auf den Milizcharakter des Parlamentes Rücksicht nimmt. Eine Ungleichbehandlung zwischen amtierenden Parlamentariern und neuen, zukünftigen Parlamentariern ist in der Übergangsphase in Kauf zu nehmen und würde sich über den Zeitraum von zwei Perioden auswachsen.

Das BJ macht in seinem Gutachten einen entscheidenden Fehler durch die Übergewichtung der Rechtsgleichheit bei der Interessenabwägung zwischen Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit. Es schreibt in seiner Interessenabwägung auf den Seiten 21 bis 24 des Gutachtens, dass Artikel 49a des Parlamentsgesetzes - der als Entwurf vorliegt - weder geeignet noch erforderlich sei, um Interessen- und Loyalitätskonflikte innerhalb einer Kommission generell zu verhindern. Die parlamentarische Initiative möchte dies auch gar nicht. Das Stimmvolk wählt bewusst Vertreterinnen und Vertreter gewisser Partikularinteressen ins Parlament; die möglichen Interessen- und Loyalitätskonflikte sind von vornherein bekannt und von der Bevölkerung akzeptiert. Das ist okay, das kann man machen. Der Vorstoss hat vielmehr zum Ziel, das sogenannte Parlamentarier-Shopping - ich brauche dieses Wort nicht gerne - zu unterbinden, d. h. das Annehmen von Mandaten nach der Wahl ins Parlament und nach der Wahl in die Kommission. Meines Erachtens hat hier das BJ wahrscheinlich eben diese Interessenabwägung zwischen Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit gemäss den Artikeln 8 und 34 der Bundesverfassung nicht grundsätzlich angeschaut und die Abwägung auch nicht richtig gemacht.

Ich bitte Sie daher, diese Arbeiten nicht zu beenden und die Kommission zu beauftragen, den Entwurf unserer Kammer vorzulegen. Ich bin der Überzeugung, dass wir im Rahmen der Anwendung des Erlasses noch die notwendigen Retuschen anbringen können. Ich stelle mir auch vor, dass es zum Beispiel die Möglichkeit geben könnte, im Rahmen eines solchen Entwurfes auch die Zusammensetzung der Kommission zu beeinflussen, indem man allenfalls nur eine Mindestzahl solcher Interessenkollisionen in einer Kommission erlaubt. Das würde insbesondere zwei Kommissionen in diesem Rat guttun.

Ich ende nun mit einem Spruch. Vielleicht wäre es für die Griechin im EU-Parlament gar nicht so schlecht gewesen, wenn sie ihn gelesen hätte. Es gab einen griechischen Philosophen, Aristoteles, der gesagt hat: "Wir betrachten die Tugend nicht, um zu wissen, was sie ist, sondern um tugendhaft zu werden; sonst wäre unsere Arbeit zu nichts nütze."

Ich bitte Sie, das Geschäft nicht abzuschreiben.