Hegglin Peter · Ständerat · 2023-03-14

Wortprotokoll

Wie gesagt, wir haben drei Vorstösse zu behandeln, zunächst die Motion 20.4123 von Nationalrat Quadri, dann die Initiative 22.316 des Kantons Basel-Stadt und schliesslich die parlamentarische Initiative Nantermod 20.463.

Mit einer Anhörung der Vertreter des Kantons Basel-Stadt haben wir die Beratung begonnen. Die Standesinitiative verlangt, dass übermässige Reserven der Krankenkassen rasch und proportional zu den kantonalen Anteilen der Versicherten zurückerstattet werden müssen. Die Kantonsvertreter argumentierten, dass die Krankenkassen systematisch zu viele Reserven aufwiesen, in Einzelfällen über 300 Prozent. Es könne davon ausgegangen werden, dass ein Krankenversicherer ab einer Solvenzquote von 150 Prozent einen Prämienüberschuss an den Versicherten zurückerstatten könne. Daher werde gefordert, dass diese Reserven rasch an die Prämienzahler zurückbezahlt würden, welche in der Vergangenheit zu viele Prämien bezahlt hätten. Diese Frage sei im Grundsatz kaum umstritten; sie würden deshalb den Fokus ihrer Ausführungen stärker auf die Frage der proportionalen Aufteilung legen.

Heute erfolge der Reserveabbau auf freiwilliger Basis. Dies geschehe im gesamten Tätigkeitsbereich in der gleichen Höhe, unabhängig davon, wie viel die Prämienzahlenden an diese Reserven bezahlt hätten. Es finde eine Einheitsrückerstattung statt. Die Beantwortung der Frage des Abbaus müsse aber auf der Logik des Aufbaus basieren, zumal es sehr starke Unterschiede zwischen den Kantonen gebe. Beim Kanton mit der grössten Überschussreserve gehe es um 1150 Franken pro versicherte Person. Bei anderen Kantonen hätten die Versicherten eigentlich zu wenig Prämien bezahlt. Letztere müssten eigentlich nachzahlen, wenn eine gute Reservebildung angestrebt werde. Da der Reserveaufbau auf unterschiedliche Weise erfolgt sei, müssten diese Unterschiede auch beim Abbau der Reserven berücksichtigt werden. So weit die Argumente der Vertreter des Kantons Basel-Stadt.

Die parlamentarische Initiative Nantermod 20.463 will das Krankenversicherungsaufsichtsgesetz (KVAG) anpassen und eine Überschussbeteiligung einführen, und zwar in dem Sinne: Belaufen sich die Reserven eines Versicherers auf mehr als 150 Prozent der Mindesthöhe, soll der Überschuss im folgenden Jahr als Anzahlung an die Prämien auf die Versicherten aufgeteilt werden. Begründet wird das Anliegen mit den Reserven der Krankenversicherer, welche die vom Bundesrat vorgesehene Mindesthöhe bei Weitem übersteigen würden. Das KVAG erlaube zwar in einem begrenzten Rahmen gewisse Rückverteilungen. Ein Versicherer, der sich als Einziger zur Umverteilung der Überschüsse entscheide, könnte damit einen unerwünschten Zustrom neuer Versicherter auslösen. Eine Pflicht für alle Versicherer, die Überschüsse zu verteilen, würde dies verhindern. Der verteilte Beitrag ist pro Kanton und pro Versichertenkategorie im Verhältnis zu den bezahlten Prämien zu berechnen. Viele Privatversicherungen würden diesen Mechanismus der Überschussbeteiligung bereits anwenden. [PAGE 212]

Die SGK-S gab dieser parlamentarischen Initiative am 28.[NB]März 2022 mit 6 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung keine Folge. Die SGK-N hielt aber an ihrem Entscheid für Folgegeben fest, und der Nationalrat folgte ihr am 9. Juni 2022 mit 107 zu 58 Stimmen bei 1 Enthaltung. Gibt der Ständerat heute dieser parlamentarischen Initiative keine Folge, so ist sie erledigt.

Ich komme zur Motion Quadri 20.4123. Damit soll der Bundesrat beauftragt werden, die Krankenversicherungsaufsichtsverordnung (KVAV) dahin gehend anzupassen, dass der Abbau überschüssiger Reserven durch die Krankenversicherer nicht mehr freiwillig, sondern obligatorisch ist, wenn die Reserven einen bestimmten Anteil überschreiten. Begründet wird das Anliegen mit überdurchschnittlichen, unerklärlichen Prämiensteigerungen im Kanton Tessin im Jahre 2021. Dieser Rekordanstieg sei in doppelter Hinsicht unverständlich: einerseits mit Blick auf die Reserven der Krankenversicherer, die sich wohl auf rund 11 Milliarden Franken beliefen, andererseits aufgrund der tatsächlichen Kosten, die insbesondere im Kanton Tessin gesunken seien, weil die Corona-Pandemie die Nicht-Covid-Medizin gebremst habe. Die Reserven würden gegenwärtig ungefähr 7 Milliarden Franken über der gesetzlich vorgeschriebenen Mindesthöhe liegen. Die kürzlich vom Bundesrat geänderte KVAV für einen freiwilligen Abbau der Reserven durch die Versicherer würde nicht reichen.

Der Nationalrat hat diese Motion am 27. September 2022 mit 147 zu 36 Stimmen bei 3 Enthaltungen angenommen.

Ich komme zur Beratung in der Kommission: In einem ersten Schritt liess sich die Kommission von der Verwaltung über die aktuelle Reservesituation der Krankenkassen informieren.

Ich möchte vorausschicken, wie sich diese Reserven zusammensetzen, nämlich grundsätzlich aus zwei Komponenten. Einerseits geht es um zu viel oder zu wenig bezahlte Prämien. Prämien sind systembedingt immer etwas zu hoch oder zu tief angesetzt, da sie ja immer im Voraus festgelegt werden müssen. Ein zentrales Anliegen vor allem auch des BAG ist es aber, dass die Prämienzahlenden nicht mehr zahlen, als tatsächlich Kosten anfallen. Bei der Prämienbewilligung achtet das BAG deshalb genau auf diesen Punkt. Anhand einer Grafik wurde uns erklärt, dass die Prämien in den letzten Jahren keinen Beitrag zu den Reserven leisteten; dies im Gegensatz zu einem Schreiben, das Sie kürzlich von der GDK erhalten haben. Die Prämienzahlenden haben also nicht zu viel bezahlt. Vielmehr wurden genau die Kosten gedeckt.

Die zweite Komponente betrifft die Kapitalerträge. Diese lassen sich naturgemäss weniger beeinflussen. Abgesehen vom Jahr 2018 waren die Kapitalerträge in den letzten Jahren stets positiv. Seit der Einreichung der verschiedenen Vorstösse und bis zum aktuellen Zeitpunkt gab es grössere Veränderungen: In den Jahren 2020 und 2021 haben die Reserven tatsächlich ein hohes, ein gar zu hohes Niveau erreicht. Der Bundesrat hat deshalb Anreize gesetzt, damit auf freiwilliger Basis Reserven abgebaut werden. Die Versicherer haben diese Reserven auch abgebaut. So konnten im vergangenen Jahr die Prämien knapper kalkuliert werden, sodass Reserven zurückbezahlt werden konnten. Hierbei handelte es sich um einen bewussten Entscheid.

Daneben gibt es noch eine weitere Komponente, die nicht vorhergesehen werden konnte, die Kapitalverluste im vergangenen Jahr. Diese haben dazu beigetragen, dass das Reserveniveau noch stärker gesunken ist, als das geplant worden war. Anfang 2022 wusste man noch nicht, dass die Kapitalverluste so hoch ausfallen würden. Nach den Kapitalverlusten und den bewusst in Kauf genommenen tieferen Prämien liegt die Reserve aktuell bei etwa 8,6 Milliarden Franken. Die aktuellen Reserven sind damit definitiv nicht mehr übermässig.

Der freiwillige Reserveabbau hat gezeigt, dass er Wirkung entfalten kann. Zudem kann ein zwingender Abbau, der nach einem gewissen Automatismus funktionieren würde, auch gefährlich sein. Wenn aufgrund der Reservesituation zwingend eine automatische Reserverückzahlung auf 150 Prozent erfolgt wäre, wäre die Mehrheit der Versicherer jetzt unter 100 Prozent gefallen. Je nachdem könnte dies für die Versicherer unterjährig einschneidende Konsequenzen haben. Dies hätte sicher zur Folge, dass bei den nächsten Prämienerhöhungen zusätzlich ein Reserveaufbau erfolgen würde. Zusätzlich zu den Kosten wäre dafür eine Prämienerhöhung nötig. Die Gefahr von Prämiensprüngen besteht bei automatischen Rückzahlungen deshalb umso mehr. Im Unterschied dazu ist eine Reservehaltung ja auch positiv. Dadurch können Systeme stabilisiert werden. Zudem ist es schwierig, zu beurteilen, ab wann eine Reserve als übermässig zu bezeichnen ist.

Schlussendlich stellt sich die Frage, wie man mit Personen umgehen soll, die inzwischen die Versicherung gewechselt haben. Es müsste individuell ermittelt werden, wer sich zu welchem Zeitpunkt in welcher Kasse befunden hat und wie hoch der Beitrag der entsprechenden Person war. Schliesslich müssten auch noch die individuellen Prämienverbilligungen in diese Überlegungen einbezogen werden.

Erlauben Sie mir, noch einen Aspekt in Bezug auf die Standesinitiative des Kantons Basel-Stadt aufzugreifen: Die Reserven werden insbesondere über Kapitalerträge gebildet. Diese werden nicht kantonal gebildet. Deshalb gibt es auch keine kantonalen Reserven. Die zu viel bezahlten Prämien haben nicht zum Aufbau von Reserven beigetragen. Eine andere Frage ist, ob die kantonalen Prämien jeweils auch den kantonalen Kosten entsprechen. Es ist die Aufgabe des BAG, dafür zu sorgen, dass die Prämien in jedem Kanton die Kosten decken und weder zu hoch noch zu tief sind. Sie mögen sich erinnern, dass das nicht immer so war. Deshalb gab es in den Jahren 1996 bis 2013 eine Vorlage zum Ausgleich der zu viel und der zu wenig bezahlten Prämien. Seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung sind diese Abweichungen jetzt aber bedeutend kleiner geworden und sind nicht mehr relevant.

Aus all diesen Gründen empfiehlt Ihnen die Kommissionsmehrheit, die Motion 20.4123 abzulehnen, und zwar mit 8 zu 3 Stimmen bei 0 Enthaltungen, und den Initiativen keine Folge zu geben, und zwar bezüglich der Standesinitiative des Kantons Basel-Stadt mit 8 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung und bezüglich der parlamentarischen Initiative Nantermod auch mit 8 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung.

Ich gehe davon aus, dass die Kommissionsminderheiten ihre Begründungen selber vortragen werden. Ich empfehle Ihnen, der Kommissionsmehrheit zu folgen.