Stadler Hansruedi · Ständerat · 2003-03-11

Wortprotokoll

Ich habe einen Antrag zu einer mindestens teilweisen Genehmigung des Protokolls eingereicht. Damit und mit dem Festschreiben von drei immer wieder kontrovers diskutierten Punkten im Ingress des Bundesbeschlusses wollte ich auch den verschiedenen Bedenken der Kommission Rechnung tragen.

Seit rund zehn Jahren verfolge ich die verschiedenen Etappen der Alpenkonvention und von deren Protokollen. Sieben Jahre nahm ich auch als Mitglied der Exekutive eines Gebirgskantons an diesem Prozess teil. Ich bin vermutlich in diesem Rat einer der wenigen, die zum Teil an den damaligen, intensiv geführten Verhandlungen zwischen dem Bund und den Kantonen teilnahmen. Daraus leite ich auch meine Legitimation ab, hier doch noch einige Ausführungen zu machen.

Es sprechen unter anderem drei Gründe für ein Eintreten und auch grundsätzlich für eine Genehmigung der Protokolle:

1. Die Kantone haben die Durchführungsprotokolle wesentlich mitgestaltet. Vor rund zehn Jahren sind die Gebirgs- und Alpenkantone dem Bund massiv an den Karren gefahren, und dies mit Recht, denn in dieser Phase der Ausarbeitung der Alpenkonvention wurden sie zu wenig einbezogen. Ebenso wurde damals befürchtet, dass dieser völkerrechtliche Vertrag zu schutzlastig ausgestaltet wäre. Ein Handeln in einer Art Affekt war bei der Alpenkonvention Anfang der Neunzigerjahre vielleicht die richtige Haltung. Aber die Alpenkonvention und ihre Protokolle haben in der Zwischenzeit die Sturm-und-Drang-Zeiten überwunden. Die Konferenz von Arosa zwischen dem Bund und den Kantonen brachte 1996 die entscheidende Wende und eine Einigung. Die Gebirgs- und Alpenkantone haben sich damals grundsätzlich für eine Ratifikation der Alpenkonvention ausgesprochen. Anlässlich der Hinterlegung der Ratifikationsinstrumente am 27. Januar 1999 beim Depositärstaat Österreich - dies möchte ich hier unterstreichen - hat die Schweiz in einer Erklärung die für die Kantone wesentlichen Eckwerte der Konferenz von Arosa festgehalten. Folgende Punkte aus dieser Erklärung möchte ich zitieren:

"Bezüglich des nun entstehenden Ratifikationsprozesses der Protokolle der Alpenkonvention erachtet die Schweiz die Ratifikation des Protokolls Raumplanung und nachhaltige Entwicklung als Voraussetzung für die Ratifikation weiterer Protokolle, da dieses Protokoll wesentlich zu einem ausgeglichenen Verhältnis zwischen Schutz- und Nutzungszielsetzungen innerhalb des Vertragswerkes beiträgt." Oder es wird ausgeführt: "Die innerstaatliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen wird durch die Alpenkonvention nicht verändert." Weiter unten steht: "Die derzeit in der Schweiz geltende Gesetzgebung wird als genügend erachtet, um die Konvention und die Protokolle auf nationaler Ebene umzusetzen."

Ich denke, das war damals die Erklärung der Schweiz. Bei der Erarbeitung der Durchführungsprotokolle wurden die Kantone einbezogen, ja, sie waren in den Verhandlungsdelegationen vertreten; auch sind die Kantone im Ständigen Ausschuss vertreten. Die vorliegenden Protokolle tragen damit auch wesentlich, wie dies bereits erwähnt wurde, die Handschrift der Kantone.

Die Regierungen der Gebirgs- und Alpenkantone haben am 6. Juni 2001 in Glarus die vorliegenden Protokolle an den Vorgaben der Konferenz von Arosa gemessen. Sie haben sich damals einstimmig für eine Ratifikation aller Protokolle ausgesprochen. Damals waren folgende Kantone vertreten: Luzern, Glarus, Uri, Wallis, Nidwalden, Obwalden, Schwyz, Tessin, Bern, Graubünden und St. Gallen. Anwesend waren nicht einfach irgendwelche Beamte, sondern Delegationen der Regierungen. Der Regierungsrat meines Kantons steht heute noch zu einer Ratifikation der Protokolle.

Ob es uns - gerade als Mitglieder dieser Kammer - passt oder nicht, die Ratifikation der Protokolle wird auch zur Nagelprobe für die Glaubwürdigkeit und Verlässlichkeit der Kantone bei der Mitwirkung an aussenpolitischen Entscheiden im Sinne von Artikel 55 der Bundesverfassung. Dieser Artikel 55 wird gerade in diesem Rat immer wieder angerufen. Genau dieser Einbezug der Kantone erfolgte bei den Verhandlungen um die Durchführungsprotokolle.

2. Es wurden vom Kommissionsreferenten rechtliche Überlegungen dargelegt. Zu diesen rechtlichen Überlegungen erlaube ich mir folgende Bemerkungen: Die Vertragsstaaten sind völlig frei, auf welcher Ebene die einzelnen Massnahmen vollzogen werden. Jedes Protokoll enthält eine entsprechende Bestimmung. In Fussnote 13 des Zusatzberichtes des UVEK können Sie die entsprechenden Artikel der einzelnen Protokolle nachlesen. Der Vollzug der Protokolle erfolgt somit nach unserer verfassungsmässigen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen. Dies steht auch in der Botschaft auf Seite 2950, dies steht in der Erklärung anlässlich der Hinterlegung der Ratifikationsinstrumente der Rahmenkonvention, dies steht in der Antwort des Bundesrates zu verschiedenen parlamentarischen Vorstössen, und schlussendlich könnten wir dies - wie ich es in meinem Antrag vorschlage - auch nochmals im Ingress des Bundesbeschlusses festhalten.

Bei der Alpenkonvention und den Protokollen handelt es sich um völkerrechtliche Verträge. Diese Verträge erlangen mit ihrer Ratifikation innerstaatliche Geltung. Solche staatsvertraglichen Regelungen sind aber nur direkt anwendbar, wenn sie inhaltlich genügend bestimmt und klar sind. Diese Voraussetzungen fehlen beim grossen Teil der [PAGE 137] Bestimmungen der Durchführungsprotokolle: Viele dieser Bestimmungen regeln die Materie nur in ihren Umrissen, oder es handelt sich um so genannte Programmartikel. Es gibt wenige Bestimmungen, die direkt anwendbar sein könnten. Sie entsprechen aber dem heutigen Stand der schweizerischen Gesetzgebung; ihnen kommt somit auch keine selbstständige Bedeutung zu. Mit einer zweiten Ergänzung des Ingresses habe ich auch diesen Punkt nochmals klargestellt.

Jetzt kann man allenfalls argumentieren, dass aber eine künftige Rechtsentwicklung in der Schweiz, die hinter den Mindeststandard der Protokolle zurückgeht, nicht mehr möglich sei. Selbst dies wäre aber noch möglich. Es hätte jedoch zur Konsequenz, dass wir dieses Protokoll kündigen müssten, wenn es mit dem Landesrecht kollidieren würde. Damit ist auch klar gesagt, dass weder die Alpenkonvention noch die Durchführungsprotokolle zwingende Bestimmungen des Völkerrechtes enthalten; die Volksrechte werden nicht beschnitten. Mit anderen Worten: Eine Volksinitiative müsste selbst dann nicht für ungültig erklärt werden, wenn sie der Alpenkonvention oder ihren Durchführungsprotokollen widersprechen sollte. Auch diesen Punkt kann man im Ingress festhalten.

Damit komme ich noch zum Protokoll über die Beilegung von Streitigkeiten. Die möglichen Konsequenzen blieben in der vorberatenden Kommission zum Teil im Raume stehen. Es wurden in diesem Zusammenhang grundsätzliche Bedenken geäussert. Es gibt auch auf diese Fragen Antworten; ich persönlich könnte durchaus auch zu diesem Protokoll heute Ja sagen. Da dieses Protokoll in der Kommission heftig umstritten war, können wir dieses Protokoll heute von einer Genehmigung ausklammern. Entsprechend habe ich in meinem Antrag Artikel 1 angepasst.

3. Ich komme zum Gleichgewicht von Nutzen und Schutz. Hier hat Kollege Maissen ausführliche Bemerkungen gemacht; ich kann mich kurz halten.

Um dem nach wie vor verbreiteten Vorwurf der Schutzlastigkeit Rechnung zu tragen, können wir doch heute an den Bundesrat zwei weitere Botschaften richten; die erste: Die Alpenkonvention sieht in Artikel 2 Absatz 2 Litera a die Erarbeitung eines Protokolls "Bevölkerung und Kultur" vor. Eine internationale Arbeitsgruppe wurde damit betraut, Vorüberlegungen anzustellen, damit die sozioökonomischen Aspekte noch verstärkt werden können. Diese Arbeiten sind meines Erachtens vonseiten der schweizerischen Verhandlungsdelegation so mitzugestalten, dass der sozioökonomische Aspekt noch grösseres Gewicht bekommt.

Die zweite Botschaft richtet sich nicht nur an den Bundesrat, sondern auch an das Parlament: Im Rahmen der neuen Regionalpolitik wird nicht nur der Bundesrat den Tatbeweis erbringen müssen, dass ihm die wirtschaftliche Entwicklung der Berggebiete ein echtes Anliegen ist, sondern auch das Parlament.

Abschliessend halte ich fest: Mit der Ratifikation der Alpenkonvention haben wir grundsätzlich gesagt, dass wir eine völkerrechtliche Regelung für eine nachhaltige Entwicklung des Alpenraums wollen. Die betroffenen Kantone haben die Ausarbeitung der Durchführungsprotokolle wesentlich mitgestaltet und sind vom Bund nach 1996 in die Arbeiten einbezogen worden. Eine Ratifikation der Protokolle wird auch zur Frage der Verlässlichkeit der Kantone bei der Mitwirkung in der Aussenpolitik. Diese völkerrechtlichen Verträge sind von der Schweiz wesentlich mitgestaltet worden. Mit einer Herabstufung dieser Verträge auf den Status blosser Empfehlungen, wie es die Kommission in der Motion vorsieht, würde die Glaubwürdigkeit der Schweiz erheblichen Schaden nehmen: Es ist eine Scheinlösung. Auch ziehen wir uns bei Fragen, zu denen die Schweiz etwas zu sagen hätte, beispielsweise bei der Föderalismusdiskussion, selber aus dem Verkehr.

Überdies: Wenn wir das Ratsreglement konsultieren, stellen wir fest, dass für Punkt 1 des Vorstosses die Motion aus formeller Sicht das falsche parlamentarische Instrument ist. Ich meine, dass es bisher gerade der Ständerat war, der die formalen Erfordernisse an die verschiedenen Vorstösse - insbesondere bei eigenen Vorstössen - hochgehalten hat.

Zu meinen Freunden aus dem Kanton Wallis und aus dem Kanton Tessin möchte ich einfach noch sagen, dass sich beide Kantone einmal um das Sekretariat der Alpenkonvention beworben und damit eigentlich auch zum Ausdruck gebracht haben, dass sie zu diesem Werk stehen.

Ich unterstütze den modifizierten Rückweisungsantrag Maissen. Er geht in genau die gleiche Richtung wie mein Antrag. Ich ersuche Sie, auf die Vorlage einzutreten. Die Protokolle verdienen eine materielle Behandlung. Nach einem Eintretensentscheid geht das Geschäft ja so oder so zur Detailberatung an die Kommission zurück. In diesem Fall wird mein Antrag gegenstandslos werden; er kann dann der Kommission als Beispiel für einen möglichen Lösungsansatz dienen.