Parmelin Guy · Bundesrat · 2023-09-28

Wortprotokoll

Je commence par quelques remarques liminaires. Il y a encore quelques années, la situation du marché du logement paraissait plutôt détendue. On craignait même parfois que l'on construise trop pour une demande non existante. Cette situation a fondamentalement changé dès 2019: la création de ménages par année excède la construction de logements. Pour cela, nous constatons une augmentation de la tension sur le marché du logement. Certains aspects démographiques ainsi que des aspects migratoires entrent en grande partie dans ce cadre.

Le nombre de logements vacants diminue depuis trois ans. Même s'il n'est pas dramatiquement bas, dans une perspective historique, il faut le constater tout de même: nous nous dirigeons vers une pénurie de logements. Aujourd'hui déjà, cela a été dit, les centres urbains et certaines régions touristiques sont touchés par un marché du logement très tendu, et l'on constate que cette évolution touche de plus en plus d'autres régions du pays. De plus, les perspectives ne sont pas prometteuses. J'ai eu l'occasion de le dire hier au Conseil national: on note une baisse de 25 pour cent du nombre de permis de construire délivrés au cours des cinq à six dernières années. On voit que ce problème risque d'augmenter.

J'avais souhaité convoquer une table ronde en mai dernier pour mettre l'accent sur ce point particulier de la pénurie de logements. Il était surtout question d'en discuter avec les cantons, les villes, les communes et les associations de construction et de l'immobilier. Nous l'avons fait: nous avons chargé, à l'issue de cette table ronde, un groupe de travail composé d'acteurs étatiques, parce qu'il faut bien constater que ce sont les cantons, les communes et les villes, qui ont en grande partie des compétences en la matière. Nous les avons chargés d'élaborer un plan d'action. Il y a actuellement 21 mesures dans différents domaines. Je vais en citer quelques-uns.

Faciliter le développement vers l'intérieur concerne la densification. Or, il faut aussi regarder la réalité en face: ce que l'on voit, dimanche après dimanche, lors des votations populaires, c'est un non. Tout le monde, en grande majorité, est d'accord qu'il faut densifier vers l'intérieur, mais au moment où cela est proche de chez soi, la réponse est "non, pas ici". Mon canton n'est pas le meilleur des exemples, mais je crois que cela est aussi le cas dans différents autres cantons.

Cela doit nous interpeler, parce que, quand vous avez des projets bien pensés, qui ont duré un certain nombre [PAGE 991] d'années, que l'on ne peut pas réaliser, cela dissuade aussi les investisseurs de continuer à chercher de bons projets et à les développer. Maintenant, avec l'augmentation des taux d'intérêt, il y a d'autres façons plus faciles, plus aisées et moins risquées, de placer son capital. Cela ne facilite pas la chose de "tomber" de 50 à 55[NB]000 nouveaux objets sur le marché à 38[NB]000. Nous avons donc du travail au niveau des institutions publiques.

Il s'agit aussi de simplifier, en les renforçant, les procédures. Je le rappelle: il fallait 90 jours en moyenne, il y a dix ans, pour obtenir un permis de construire, contre 180 jours actuellement. Cela n'aide pas non plus. Je ne ferai pas d'autres commentaires sur le sujet. Il faut aussi garantir qu'il y ait suffisamment de logements à loyer modéré et adaptés aux besoins. Ce sont quelques pistes que nous suivons.

Ce plan d'action fait actuellement l'objet d'une consultation politique auprès des cantons, des villes et des communes. Ensuite, le Conseil fédéral et les autres milieux intéressés seront impliqués, avant que nous revenions à une nouvelle table ronde avec un plan d'action résumé et axé sur ce qui est possible et faisable, avec des majorités, sur le court, moyen et long terme. Cela concerne, et je donne raison à M. Sommaruga, plutôt le moyen et long terme. Mais on essaie dès aujourd'hui d'éviter d'avoir de grosses difficultés demain. Le but serait de tenir cette nouvelle table ronde début 2024. J'espère que les différentes parties prenantes feront preuve d'un certain sens de la mesure et renonceront à des exigences maximalistes. C'est la seule façon d'arriver à un plan d'action équilibré et efficace.

Il faut rappeler une règle de base dans ce pays: l'approvisionnement d'un logement est, en principe, une tâche du secteur de la construction et de l'immobilier. L'Etat doit naturellement jouer son rôle, et il le joue, en fixant certaines conditions-cadres. Il doit aussi veiller à ce que les investissements dans la construction de logements restent attractifs. Comme je l'ai dit, de nombreuses compétences sont aux mains des cantons et des communes. Il est donc indispensable de travailler en étroite collaboration avec eux. Cela ne sert à rien d'imaginer un magnifique plan d'action si, lors de la première rencontre que l'on a avec les cantons ou les associations de communes, ils nous disent "non, pas comme cela".

Quand on parle de conditions-cadres, le droit du bail est un élément important, qui est, lui, de compétence fédérale - cela a été dit par M. Fässler dans le débat précédent. La grande partie de ce droit du bail date de 1990. Malgré de nombreuses tentatives, jusqu'ici, toutes les réformes et tentatives de réforme ont toujours échoué.

Le Conseil fédéral a toujours eu une position claire. Il est ouvert à des adaptations judicieuses qui facilitent l'application du droit du bail et qui ne portent pas atteinte, sans nécessité, au délicat équilibre entre les intérêts des locataires et ceux des bailleurs.

C'est dans cet esprit que nous avions souhaité lancer un processus de discussion ouvert et constructif sur le droit du bail il y a déjà trois ans. Nous avons dû - je l'ai dit tout à l'heure - interrompre ce processus, parce que plusieurs participants n'ont pas souhaité soit s'impliquer, soit venir travailler. Je me tourne vers Monsieur Sommaruga: je ne crois pas qu'il fallait prendre cet exercice - ou alors nous nous sommes mal exprimés - comme une prise en otage, si vous me passez cette expression, des milieux de locataires face à des milieux de propriétaires peut-être plus émiettés, donc aussi plus nombreux lors de la table ronde. Il s'agissait de faire un état des lieux et d'essayer de voir ce qui était possible et ce qui ne l'était pas. Vous avez choisi la politique de la chaise vide; à partir de là, il faut assumer cette façon de travailler. Mais on ne peut pas reprocher au Conseil fédéral d'être inactif sur le sujet: c'est de l'hypocrisie, purement et simplement.

Je vous rappelle qu'il y a déjà quelques années, il était prévisible que le taux d'intérêt de référence allait augmenter. Le groupe d'experts tel que nous l'avions prévu à l'époque aurait aussi certainement abordé ce genre de questions. Ce taux a augmenté une première fois le 1er juin 2023; qu'est-ce que cela signifie concrètement? Cela veut dire que les premières augmentations de loyer seront effectives en novembre 2023, uniquement pour les baux basés sur l'ancien taux d'intérêt de référence de 1,25 pour cent, ce qui représente 50 pour cent des contrats de bail. Les pertes de pouvoir d'achat enregistrées jusqu'à présent ne peuvent donc pas être imputées à la hausse du taux d'intérêt de référence. Ce sera le cas ces prochains mois et ces prochaines années.

Des mesures immédiates telles que celles demandées actuellement ne semblent, pour le Conseil fédéral, pas indiquées. Mais une deuxième hausse du taux d'intérêt de référence est attendue pour l'hiver prochain. Il n'est pas impossible qu'une troisième étape soit aussi en préparation. C'est pour cela que nous examinons de plus près certaines questions dans ce contexte. De nombreuses questions se posent.

Est-ce que le système actuel d'adaptation des loyers tel qu'il est conçu l'est toujours de manière adéquate? Les conditions du modèle de loyer sont-elles toujours valables? Je pense que l'on doit aborder ces questions sans préjugé, sans tabou et sans a priori. Nous avons l'intention de soumettre des propositions au Conseil fédéral pour répondre à ces différentes questions ces prochaines semaines.

J'aborde maintenant, dans le détail, les différentes motions. Tout d'abord, la motion Sommaruga Carlo 23.3949, "Mesure urgente pour stopper l'explosion des loyers", qui nous rappelle que le système en vigueur basé sur le taux d'intérêt de référence hypothécaire a été introduit en septembre 2008. A l'époque, il était toutefois prévu comme une solution transitoire, et les règles de conversion dont il est question dans la motion datent de 1990 - elles avaient pour but de réduire l'effet cumulatif des intérêts et du renchérissement qui existait auparavant. Derrière ces règles de conversion, il y a un modèle de loyer qui est très bien expliqué dans la réponse à la motion. Lorsque ces règles sont entrées en vigueur en 1990, le taux précurseur du taux d'intérêt de référence était, dans le canton de Zurich, de 6,25 pour cent. Et à l'époque, on ne pensait pas que ce taux tomberait aussi bas que celui que nous avons connu ces dernières années. Le taux de conversion de 3 pour cent appliqué actuellement se base sur des taux d'intérêt de 4 à 5 pour cent. Si les taux d'intérêt étaient plus bas, comme c'est le cas aujourd'hui, le taux de répercussion selon le modèle de loyer serait nettement plus élevé. En d'autres termes, le système en vigueur a un effet de lissage et un effet modérateur, surtout lorsque les taux d'intérêt sont bas.

La motion vise une baisse des taux de conversion tant que l'inflation est supérieure à un certain niveau. Quelles en seraient les conséquences?

Le lien établi, dans le système actuel, entre les coûts, ceux des capitaux empruntés, et le loyer serait ainsi supprimé. Compte tenu du fait que le taux d'intérêt de référence a toujours baissé au cours des quinze dernières années, une telle adaptation apparaît, aux yeux du Conseil fédéral, à l'heure actuelle, arbitraire.

Pour cette raison, je vous propose de rejeter cette motion.

Je m'exprimerai sur les deux motions suivantes, soit sur la motion Stöckli 23.3840 et la motion Crevoisier Crelier 23.3847. Toutes deux font référence à une étude publiée environ une année et demie auparavant. Le Conseil fédéral s'est prononcé sur plusieurs interventions parlementaires en prenant position sur cette étude. Je ne peux que répéter que le droit du bail en vigueur n'entraîne pas automatiquement une baisse du loyer lorsque le taux d'intérêt de référence est abaissé. En revanche, les locataires peuvent demander une réduction, et les bailleurs le font parfois aussi de leur propre initiative. Selon les estimations du marché, les baisses du taux de référence n'entraînent une réduction de loyer que dans environ un quart des cas, que ce soit d'ailleurs à l'initiative du bailleur ou du locataire. Inversement, le système a pour conséquence qu'une augmentation du taux de référence ne signifie pas automatiquement une hausse de loyer pour tous les locataires. Nous ne savons toutefois pas combien de bailleurs vont augmenter effectivement le loyer. Il est probable que les augmentations soient plus souvent répercutées que les baisses.

En ce qui concerne la possibilité d'un contrôle des loyers différencié selon les régions, je l'ai dit et M. Stöckli l'a évoqué, il existe déjà un instrument permettant de trouver des solutions adaptées aux particularités locales ou régionales, la loi [PAGE 992] fédérale sur les contrats-cadres de baux à loyer et leur déclaration de force obligatoire générale; elle offre cette possibilité. Le Conseil fédéral peut aussi autoriser, sous certaines conditions, des dérogations aux dispositions impératives du droit du bail. Ce modèle de contrat-cadre est bien éprouvé dans les relations du droit du travail, mais il est[NB]curieusement[NB]moins[NB]répandu[NB]dans[NB]le domaine du droit du bail.

Vous l'avez dit, Monsieur Stöckli, ce contrat-cadre est en vigueur uniquement dans mon canton. C'est peut-être un canton extrêmement progressiste sur ce plan. La question à se poser est la suivante: pourquoi cela ne fonctionne-t-il pas dans les autres cantons? Il serait tout à fait possible de convenir d'un contrôle régional des loyers dans le cadre d'un contrat-cadre de baux à loyer, ce qui nécessiterait évidemment l'accord préalable des associations représentatives des bailleurs et des locataires dans le canton ou dans la région concernée. Il paraît peut-être peu réaliste, pour l'heure, que les parties arrivent à se mettre d'accord sur un contrôle des loyers. Ce serait pourtant un bon signal, et nous ne voyons pas pourquoi de tels contrats-cadres ne pourraient pas fonctionner actuellement.

En principe, la proposition qui est formulée dans votre motion est déjà réalisable aujourd'hui.

J'aborde maintenant le moratoire visé par la motion Crevoisier Crelier 23.3847, qui fait référence à deux initiatives parlementaires ayant été rejetées dans les deux chambres du Parlement en décembre de l'année passée. Je ne veux pas de vous donner de faux espoirs, Madame Crevoisier Crelier, mais, même si le Conseil fédéral, dans sa grande générosité et son grand dynamisme, revenait sur sa position, je pense qu'il serait immédiatement retoqué - si vous me passez l'expression.

Concernant ce que vous avez dit au sujet des contestations initiales des hausses de loyer, à savoir que cela coûte cher, la contestation initiale, dans tous les cas, est gratuite. Vous avez dit aussi que les locataires étaient peut-être insuffisamment informés. Pour cela, il y a l'Office fédéral du logement, et il y a les associations de défense des locataires. Je suppose quand même que, sur ce plan, ces dernières peuvent aider leurs membres à s'organiser.

Le moratoire semble, tel que vous le proposez, disproportionné au Conseil fédéral, car, je le répète, le droit du bail en vigueur permet de contester les augmentations de loyer qui pourraient conduire à des rendements excessifs ou abusifs. Il y a encore le risque, qu'il ne faut pas négliger, que l'on renoncerait à certains investissements créant une plus-value, parce qu'on aurait la crainte, à ce moment-là, de ne pas pouvoir répercuter ceci sur le loyer. Cela pourrait éventuellement freiner certains investissements énergétiques. D'une manière générale, une telle mesure pourrait avoir des effets négatifs sur les investissements dans le domaine de la construction de logements, et c'est exactement le contraire dont nous avons besoin pour lutter contre la pénurie de logements qui se profile.

Là aussi, je vous demande de rejeter ces deux motions.

Enfin, concernant la motion Graf Maya 23.3954: j'ai déjà abordé, dans mon introduction, la situation sur le marché du logement et expliqué les différentes mesures qui sont dans le pipeline. Le projet de plan d'action qui est en consultation auprès des cantons et des communes contient, entre autres, certaines des mesures proposées dans cette motion. Comme le Conseil fédéral l'a souligné dans son avis, il veut attendre les résultats de cette procédure de consultation afin d'éviter de prendre des mesures de manière unilatérale et précipitée. Il faut aussi relever que de telles mesures nécessiteraient certainement un financement conséquent qui, compte tenu des contraintes qui pèsent actuellement sur le budget de la Confédération, n'est pas très réaliste du point de vue du Conseil fédéral. Il faut aussi rappeler que l'aide au logement que la Confédération octroie aux maîtres d'ouvrage d'utilité publique est, elle, toujours en vigueur. Elle a fait ses preuves.

Là aussi, je vous demande, au nom du Conseil fédéral, de rejeter cette motion.