Fässler Daniel · Ständerat · 2023-12-07

Wortprotokoll

Wir fahren fort mit der zentralen Fragestellung im Lärmbereich in der vorliegenden Revisionsvorlage. Artikel 22 betrifft die Frage, unter welchen Voraussetzungen in lärmbelasteten Gebieten neue Wohngebäude erstellt bzw. bestehende Wohnbauten wesentlich umgebaut werden dürfen. Die Lärmschutz-Verordnung verpflichtet heute die Vollzugsbehörden, die Aussenlärmimmissionen zu ermitteln und in einem Lärmbelastungskataster festzuhalten. Können bei bestehenden Gebäuden die Alarmwerte bei öffentlichen ortsfesten Anlagen wie z.[NB]B. einer Strasse oder einer Eisenbahnlinie nicht eingehalten werden, sind die Gebäudeeigentümer verpflichtet, die Fenster lärmempfindlicher Räume gegen Schall zu dämmen. Die Kosten solcher Lärmsanierungen hat der Inhaber der den Lärm verursachenden Anlage zu tragen. An[NB]diesem[NB]Lärmschutz,[NB]der bei der Quelle ansetzt, ändert sich nichts.

Das Problem besteht bei der Frage, unter welchen Voraussetzungen neue Bauzonen ausgeschieden werden dürfen, und vor allem, unter welchen Voraussetzungen in ausgeschiedenen Bauzonen Baubewilligungen für Neubauten und für wesentliche Änderungen bestehender Bauten bewilligt werden dürfen. In Artikel 22 werden die Voraussetzungen für Baubewilligungen geregelt, in Artikel 24, darauf kommen wir später zu sprechen, die Anforderungen an Bauzonen.

Ich erläutere Ihnen nun die Anträge der Kommissionsmehrheit bzw. auch die Anträge der Minderheit Crevoisier Crelier. Ich gehe davon aus, dass die Sprecherin der Minderheit ihrerseits die Erläuterungen noch ergänzen wird. In einer abschliessenden Abstimmung entschied sich die Kommission mit 8 zu 4 Stimmen für das Konzept, das Ihnen nun als Antrag der Kommissionsmehrheit vorliegt.

Ich beginne mit Absatz 1. Heute gilt der Grundsatz, dass Baubewilligungen für neuere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, von Ausnahmen abgesehen nur erteilt werden dürfen, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Daran ändert sich im Grundsatz nichts. Gemäss geltender Praxis gilt dieser Grundsatz entgegen dem Wortlaut nicht nur für neue Gebäude, sondern auch für wesentliche Änderungen an bestehenden Gebäuden. Der Bundesrat sieht daher eine andere Formulierung vor. Die Kommission nimmt das Anliegen auf, beantragt dem Rat aber, die Formulierung effektiv der Praxis und der Zielsetzung anzupassen, so wie dies in der Botschaft des Bundesrates zum Ausdruck kommt. In der Kommission gab es zu den beiden beantragten Änderungen keine Gegenstimmen, auch die Minderheit Crevoisier Crelier schliesst sich an; sie verweist nur zusätzlich auf einen von ihr beantragten neuen Absatz 2bis.

In Absatz 2 ist die Frage geregelt, unter welchen Voraussetzungen Baubewilligungen erteilt werden dürfen, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden können. Das geltende Recht verlangt, dass die Räume zweckmässig angeordnet sind und die allenfalls notwendigen Schallschutzmassnahmen getroffen werden. Gemäss Artikel 31 Absatz 1 der Lärmschutz-Verordnung dürfen Bauvorhaben mit lärmempfindlichen Räumen in diesem Sinne nur bewilligt werden, wenn sich diese Räume auf der vom Lärm abgewandten Seite des Gebäudes befinden oder das Gebäude durch bauliche oder gestalterische Massnahmen gegen Lärm abgeschirmt wird. Diese Massnahmen haben gemäss Artikel 21 des Gesetzes sowohl gegen den Aussenlärm als auch gegen den Innenlärm angemessen zu schützen. [PAGE 1088]

Entscheidend ist nun die Frage, wie bei Gebäuden die Lärmimmissionen ermittelt werden. Gemäss Artikel 39 Absatz 1 der Lärmschutz-Verordnung erfolgen die Messungen "in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume". Da erfahrungsgemäss auch zum Be- und Entlüften von lärmempfindlichen Wohnräumen nicht alle Fenster über einen längeren Zeitraum geöffnet werden und nicht geöffnet werden müssen und aus energetischen Gründen auch nicht geöffnet werden sollten, haben zahlreiche betroffene Kantone die sogenannte Lüftungsfensterpraxis entwickelt. Nach dieser Praxis genügte es, wenn die Immissionsgrenzwerte an mindestens einem zum Lüften geeigneten Fenster pro lärmempfindlichem Raum eingehalten werden. Dieser jahrelangen und bewährten Praxis schob das Bundesgericht am 16.[NB]März 2016 mit seinem Urteil BGE 142 II 100 einen Riegel vor. Das Bundesgericht sah in der Lüftungsfensterpraxis eine Verletzung der massgebenden Bestimmungen im Umweltschutzrecht.

Die Auswirkungen dieses Bundesgerichtsurteils von 2016 sind drastisch. Die "NZZ" titelte am 15.[NB]Juli 2020 wörtlich: "Die bauliche Verdichtung ist weitgehend ausgehebelt. Weil die Gerichte die Lärmschutzvorschriften restriktiver auslegen als früher, scheitern grosse Wohnprojekte." Im "Tages-Anzeiger" fanden sich am 17.[NB]Juni bzw. am 8.[NB]September 2020 ähnliche Artikel mit dem Titel "Geplante Bauten vorerst gestoppt" bzw. "Wegen Lärmbelastung: Gericht blockiert rund 500 neue Wohnungen in der Stadt Zürich".

Nun, allein in der Stadt Zürich, das haben wir bei den Anhörungen unter anderem von der Zürcher Stadtpräsidentin Corine Mauch erfahren, allein in der Stadt Zürich konnten gemäss einer Schätzung mindestens 3000 neue Wohnungen, die kurz vor der Baubewilligung standen, nicht mehr realisiert werden. Es handelte sich dabei mehrheitlich um Wohnungen von Baugenossenschaften.

Wie viele Neubauwohnungen bzw. lärmsanierte Wohnungen gesamtschweizerisch blockiert sind, wie viele Planungen gestoppt sind bzw. gar nicht mehr an die Hand genommen wurden, das lässt sich nur erahnen. Es dürften aber über 10[NB]000 Wohnungen sein - Wohnungen, die in der aktuellen Wohnungsknappheit in den Städten fehlen. Dass zudem viele ältere Wohngebäude entlang von lärmbelasteten Strassen und Schienen nicht erneuert werden, ist eine andere Seite des Bundesgerichtsurteils. Denn solange die weit über den Immissionsgrenzwerten liegenden Alarmwerte eingehalten sind, bleiben die betroffenen Menschen in ihren Altbauwohnungen dem Lärm ausgesetzt. Der Handlungsbedarf ist daher offenkundig.

Der Bundesrat reagiert auf diesen Handlungsbedarf, indem er mit Buchstabe a, anlehnend an die Lüftungsfensterpraxis, vorschlägt, dass es neu genügen soll, wenn bei jeder Wohneinheit mindestens die Hälfte der lärmempfindlichen Räume über ein Fenster verfügt, bei dem bei geöffnetem Fenster die Immissionsgrenzwerte eingehalten sind; dies allerdings unter der mit Buchstabe b kumulativ geforderten Bedingung, dass der bauliche Mindestschutz gegen Aussen- und gegen Innenlärm angemessen verschärft wird. Der Bundesrat lässt sich allerdings eine Hintertüre offen, indem er vorschlägt, dass er den Mindestanteil auch höher ansetzen kann.

Die Kommission nimmt den Vorschlag des Bundesrates auf, möchte jedoch den Mindestanteil im Gesetz fix auf die Hälfte beschränkt haben. Dieser Entscheid fiel in der Kommission mit 10 zu 3 Stimmen deutlich. Die Minderheit Crevoisier Crelier möchte es demgegenüber in Buchstabe a bei einer Kodifizierung der Lüftungsfensterpraxis belassen. Der Bundesrat bezeichnet diese Lösung in seiner Botschaft als "angepasste Nullvariante". Die Kommissionsmehrheit lehnt diese Lösung ab, weil sie nicht zur gewünschten Planungssicherheit führen würde.

Der Bundesrat legt in der Botschaft ausführlich dar, dass er für die Entwicklung der vorgeschlagenen Neuregelung mithilfe einer Begleitgruppe diverse Alternativen geprüft und auch in die Vernehmlassung gegeben hatte. Die Kommission schlägt Ihnen vor, zwei dieser Alternativen zu übernehmen. Die erste Alternative findet sich in Absatz 2 Buchstabe a0: Wird in einer Wohnung zur Be- und Entlüftung der lärmempfindlichen Räume eine Komfortlüftung oder eine automatische Lüftung, d.[NB]h. eine kontrollierte Wohnraumlüftung, installiert, erfolgt das Öffnen der Fenster durch die Bewohnerinnen und Bewohner freiwillig und eigenverantwortlich. Für die Be- und Entlüftung der betreffenden Wohnräume ist in solchen Fällen das Öffnen der Fenster nicht nur nicht nötig, sondern beeinträchtigt im Gegenteil sogar die Funktion des Lüftungssystems. Auf die Anforderung, dass auch bei geöffneten Fenstern die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden müssen, kann daher in solchen Fällen verzichtet werden. Konkret betrifft das Bauten, die im Minergie-Standard erstellt werden.

Die Kommissionsmehrheit beantragt Ihnen daher, Absatz 2 von Artikel 22 entsprechend zu ergänzen. Die Minderheit Crevoisier Crelier lehnt dies ab. Der Entscheid fiel in der Kommission mit 9 zu 4 Stimmen deutlich.

Die zweite Alternative findet sich bei Buchstabe abis. Die Bestimmung nimmt ebenfalls eine Idee aus der Vernehmlassungsvorlage auf und entwickelt diese weiter. Wenn eine Wohneinheit über einen privat nutzbaren Aussenraum, z.[NB]B. einen Balkon, verfügt, bei dem die Immissionsgrenzwerte eingehalten sind, soll es genügen, wenn zusätzlich ein lärmempfindlicher Innenraum vorhanden ist, bei dem bei mindestens einem geöffneten Fenster die Immissionsgrenzwerte ebenfalls eingehalten sind. Im Rahmen der Anhörungen wurde diese Lösung als möglicher Ansatz präsentiert. Die Minderheit Crevoisier Crelier lehnt dies ebenfalls ab. Der Entscheid in der Kommission fiel auch in diesem Fall mit 9 zu 4 Stimmen.

Bei Buchstabe b folgt die Kommission dem Entwurf des Bundesrates. Dieser sieht unter Verweis auf Artikel 21 vor, dass bei Nichteinhaltung der Immissionsgrenzwerte zwingend der bauliche Mindestschutz angemessen verschärft wird, und zwar sowohl gegen den Aussenlärm als auch gegen den Innenlärm. Auch bei hohen Lärmpegeln sollen sich die betroffenen Personen bei geschlossenen Fenstern vor Lärm schützen können, wenigstens im Gebäudeinnern. Die Minderheit Crevoisier Crelier möchte den baulichen Mindestschutz nur gegen Aussenlärm verschärft haben. Die Kommission lehnt dies ab. Ich kann Ihnen nicht darlegen, weshalb die Minderheit den Innenlärm nicht berücksichtigen möchte. Ich muss sagen, das erschliesst sich mir nicht wirklich.

Die Minderheit Crevoisier Crelier beantragt mit ihrem Konzept zusätzlich einen Absatz 2bis. Dieser ist für mich als Berichterstatter nicht ganz einfach einzuordnen, bezieht er sich doch gemäss Wortlaut auf den Fall, dass die Anforderungen gemäss Absatz 3 nicht eingehalten werden können. Inhaltlich nimmt der Antrag der Minderheit aber Bezug auf Absatz 2.

Nach dieser Vorbemerkung werde ich nun versuchen, die Stossrichtung des Minderheitsantrages zu erläutern. Das Konzept der Minderheit sieht bei Absatz 2 vor, dass, abweichend vom Grundsatz in Absatz 1, Baubewilligungen nur erteilt werden dürfen, wenn jeder lärmempfindliche Raum ein Fenster aufweist, bei dem bei geöffnetem Fenster die Immissionsgrenzwerte eingehalten sind, und der bauliche Mindestschutz gegen Aussenlärm angemessen verschärft wird. Beide Punkte habe ich bereits erläutert.

Die Minderheit möchte nun offenbar für den Fall, dass diese Anforderungen nicht eingehalten werden können, subsidiär und kumulativ zu erfüllende Bedingungen festschreiben. Mit Buchstabe a würde der Entwurf des Bundesrates in Absatz 2 übernommen. Weiter müsste gemäss den Buchstaben b und c jede Wohneinheit über mindestens einen ruhigen lärmempfindlichen Innenraum und einen ruhigen Aussenraum verfügen, und schliesslich müsste gemäss Buchstabe d der bauliche Mindestschutz auch in diesen Ausnahmefällen nur gegen den Aussenlärm verschärft werden.

Dieser Teil des Minderheitskonzepts schafft nach Auffassung der Kommission keine Rechtssicherheit, sondern führt im Gegenteil zu einer noch komplizierteren und vollzugsuntauglichen Lösung.