Bischof Pirmin · Ständerat · 2024-02-28

Wortprotokoll

Wie Sie schon der Geschäftsnummer ansehen, handelt es sich um keines der taufrischesten Geschäfte in diesem Rat. Die Vorlage ist bereits acht Jahre alt. Wie Sie vorhin beim Ordnungsantrag gespürt haben, ist sie auch enorm emotionsgeladen.

Der parlamentarischen Initiative Badran Jacqueline 16.498 wurde im Jahr 2018 in der ersten Phase in beiden UREK Folge gegeben. In der Folge hat die UREK-N die Vorlage ausgearbeitet, die Sie heute vor sich haben.

Es geht in der Vorlage darum, dass der Erwerb von strategischen Infrastrukturen der Energiewirtschaft in der Lex Koller einer Bewilligungspflicht analog zu derjenigen beim Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland unterstellt werden soll. Zu diesem Zweck soll ein neues, eigenes Verfahren auf Bundesebene geschaffen werden, also ein anderes Verfahren als jenes, das die Lex Koller bisher kennt. Dort haben wir ein kantonales Verfahren. Bewilligungspflichtig sollen neu Wasserkraftwerke, Rohrleitungsanlagen zur Beförderung von gasförmigen Brenn- und Treibstoffen, das Übertragungsnetz und die Verteilnetze für Strom sowie die Kernkraftwerke sein. Der Erwerb einer Energieinfrastruktur in diesem Sinne soll nur dann bewilligt werden, wenn dadurch die gesamtwirtschaftlichen oder versorgungspolitischen Interessen der Schweiz gestärkt werden und ihm keine staatspolitischen Interessen entgegenstehen.

Zuständig für diese Bewilligung ist im Gegensatz zur Lex Koller der Bundesrat. Er entscheidet erst- und letztinstanzlich. Objektiv bewilligungspflichtig ist natürlich der Erwerb von Eigentum, aber auch der Erwerb von jeder Art von Rechten an diesen Infrastrukturen, die eine eigentumsähnliche Stellung begründen würden.

Subjektiv bewilligungspflichtig sind, wie eben auch in der Lex Koller, Personen im Ausland, allerdings unter dem sogenannten Staatsvertragsvorbehalt, der, ich habe es vorhin schon kurz erwähnt, besagt, dass Personen, die aus einem Land kommen, mit dem die Schweiz ein Freihandelsabkommen hat, nicht unter diese Bewilligungspflicht fallen, weil ein Staatsvertrag vorliegt.

Die Vorlage, die wir vor uns haben, gilt pro futuro. Das heisst, bereits bestehende Eigentumsverhältnisse würden dadurch nicht tangiert.

Die Geschichte dieser Vorlage ist zwar nicht verworren, aber doch einigermassen kompliziert. Im Jahr 2016 wurde die parlamentarische Initiative, wie gesagt, im Nationalrat eingereicht. Im Jahr 2018 haben ihr die beiden UREK Folge gegeben. Am 19.[NB]März 2023 hat die UREK-N die Vorlage präsentiert, die wir heute vor uns haben. Am 2.[NB]Juni 2023 hat der Bundesrat seine Stellungnahme dazu abgegeben. Er beantragt, nicht auf die Vorlage einzutreten - einerseits, wie der Bundesrat sagt, weil der Ansatz über die Lex Koller ungeeignet sei, andererseits, wie der Bundesrat ausführt, weil die Energieinfrastrukturen bereits heute zum grossen Teil in Staatsbesitz seien. Fünf Tage später, am 7.[NB]Juni 2023, hat der Nationalrat, entgegen dem Antrag des Bundesrates und einer Kommissionsminderheit, die Vorlage, die wir jetzt vor uns haben, recht deutlich angenommen: mit 120 zu 72 Stimmen.

Ihre Kommission hat sich nicht nur mit dem vorliegenden Geschäft, sondern auch mit der zugrunde liegenden Problematik, das heisst der Frage, unter welchen Umständen ausländische Personen kritische schweizerische Strukturen erwerben dürfen oder nicht, eingehend beschäftigt. Ihre Kommission befürwortet das Kernanliegen der vorliegenden parlamentarischen Initiative: Es braucht Regeln für potenziell sicherheitsrelevante ausländische Übernahmen, und insbesondere Infrastrukturen im Energiebereich müssen geschützt werden. Die Gründe dafür sind Ihnen bekannt.

Warum beantragt Ihnen Ihre Kommission trotzdem Nichteintreten? Ihre Kommission hat mit 8 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen recht deutlich entschieden, Ihnen Nichteintreten zu beantragen. Die Kommission hat die Überlegungen des Bundesrates überprüft. In grossen Teilen teilt die Kommission die Überlegungen des Bundesrates. Es sind im Wesentlichen drei Gründe für ein Nichteintreten:

Zunächst ist es ein juristischer Grund. Die Vorlage, die wir vor uns haben, möchte das Bewilligungsverfahren einem politischen Verfahren unterstellen, in dem am Schluss der Bundesrat für die Entscheidung zuständig ist. Dieses politische Verfahren wird aber in die Lex Koller eingebettet. Die Lex Koller hat kein politisches Bewilligungsverfahren als Grundlage, die Lex Koller lässt die kantonalen Gerichte entscheiden, ob eine ausländische Person Grundstücke in der Schweiz erwerben darf oder nicht. Das hat zur Folge, dass der Betroffene entsprechende Entscheide vor kantonalen Gerichten und letztinstanzlich vor dem Bundesgericht anfechten kann. Das wäre mit dem Sonderweg, den die parlamentarische Initiative jetzt vorsieht, nicht mehr vorgesehen. Sie bettet zwar das Bewilligungsverfahren in die Lex Koller - eine eigentliche kantonalrechtliche Gesetzgebung - ein, überlässt den Entscheid letztinstanzlich aber dem Bundesrat, und dieser Entscheid kann nicht an ein Gericht weitergezogen werden. Das ist nach Auffassung des Bundesrates und der Kommission völkerrechtswidrig. Die Schweiz hat die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) unterschrieben, und es dürfte mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht zulässig sein, dass ein derart gravierender privater Entscheid nicht an ein Gericht weitergezogen werden kann. Das ist der erste, formalistische Grund gegen das Konzept der Vorlage.

Der zweite Grund ist ein wirtschaftlicher: So, wie die Vorlage aufgebaut ist, ist sie zwar gut gemeint - sie möchte ein striktes Verbot des Erwerbs des Eigentums an den entsprechenden Infrastrukturen -, aber es ist ein Scheinverbot, weil es sehr leicht umgangen werden kann. Ich habe es Ihnen bei der Ordnungsantragsdebatte schon gesagt: Wenn wir nicht möchten, dass eine chinesische Firma ein Schweizer Wasserkraftwerk erwirbt, und die chinesische Firma weiss das, dann wird sie einfach eine Tochtergesellschaft in Hongkong gründen, und mit Hongkong, mit Japan oder wo auch immer haben wir Freihandelsabkommen, die ein solches Verbot nicht zulassen. Das heisst, dann ist der Erwerb wieder problemlos möglich. Das war der zweite Grund, den der Bundesrat vorgebracht hat, um der Kommission zu beantragen, nicht einzutreten.

Und schliesslich ein dritter, demokratischer Grund, der auch nicht ganz zu vernachlässigen ist: Der Bundesrat hat sich bei dieser Vorlage sehr viel Zeit gelassen. Er hat eine Regulierungsfolgenabschätzung vorgenommen und ein einlässliches Vernehmlassungsverfahren durchgeführt. Das Ergebnis der beiden Verfahren war vernichtend. 75 Prozent der Vernehmlassungsteilnehmenden lehnten grundsätzlich den Weg ab, den die Vorlage vorgibt. Vom restlichen Viertel, der noch Sympathien für die Vorlage hatte, war ein grosser Teil gegenüber dem Vorgehen betreffend die Lex Koller kritisch eingestellt. Die Regulierungsfolgenabschätzung hat ein ähnliches Resultat ergeben.

Nun war für die Kommission aber ein neues Ereignis mitentscheidend, das am 15.[NB]Dezember 2023 eingetreten ist. An diesem Tag hat der Bundesrat den Entwurf für ein Investitionsprüfgesetz zuhanden der Räte, also von uns, [PAGE 35] verabschiedet. Dieser Entwurf will eigentlich teilweise die gleiche Problematik lösen wie die parlamentarische Initiative Badran Jacqueline. Der Vorschlag des Bundesrates basiert aber auf der Motion Rieder 18.3021 und möchte einen komplett anderen Weg mit einem ähnlichen Ziel beschreiten. Dieser andere Weg sieht kein grundsätzliches Verbot von Investitionen vor, sondern eine Genehmigungspflicht. Das ist der erste Unterschied. Investitionen bleiben also grundsätzlich erlaubt, aber in sicherheitsrelevanten Fällen sind sie genehmigungspflichtig und können auch verboten werden.

Zweitens sehen der Entwurf des Bundesrates respektive die Motion Rieder vor, dass auf staatliche Investorinnen und Investoren konzentriert wird, die von ausländischen Staaten beeinflusst oder kontrolliert werden. Das tut die parlamentarische Initiative Badran Jacqueline nicht, die einfach an den Ausländerbegriff anhängt: Wer im Ausland wohnt, darf nicht, wer in der Schweiz ist, darf. Das geht der Bundesrat nach Auffassung der Kommissionsmehrheit richtigerweise anders an.

Und der dritte Unterschied ist vielleicht der wesentliche: Der Bundesrat hat sich überlegt, welche Infrastrukturen denn sicherheitspolitisch und versorgungstechnisch für unser Land entscheidend, kritisch sind. Das sind - das stimmt teilweise sicher - zunächst einmal Energieinfrastrukturen, Elektrizitätsnetze, Kraftwerke, in der Version Bundesrat mit mindestens 100 Megawatt Leistung, Erdgasleitungen oder auch die Wasserversorgung, die bei der parlamentarischen Initiative Badran Jacqueline nicht drin ist. Der Bundesrat sagt aber auch: Es gibt noch andere wichtige kritische Infrastrukturen. Diese fallen auch unter die Bundesratsregelung, nicht aber unter die parlamentarische Initiative. Denken Sie beispielsweise an Spitäler, die Produktion von Medizinalprodukten, Infrastrukturen wie Flughäfen, Häfen, Eisenbahnen, Infrastrukturen in der Telekommunikation oder im Finanzmarkt, die Lebensmittelverteilung usw. Die Vorlage des Bundesrates umfasst das gleichzeitig.

Sie hat auch nicht den Nachteil, den die parlamentarische Initiative Badran Jacqueline hat, nämlich die Völkerrechtswidrigkeit. Der Weg, den der Bundesrat mit der Genehmigungspflicht beschreitet, ist völkerrechtlich problemlos.

Das heisst, diese Variante hätte alle die Nachteile der parlamentarischen Initiative Badran Jacqueline, die wir heute als Gesetz vor uns haben, nicht. Sie hätte wesentliche Vorteile, indem das Problem einerseits tiefer angegangen wird, indem alle kritischen Infrastrukturen erfasst werden, und dies andererseits auf einem völkerrechtskonformen Weg und nicht über die Lex Koller geschieht.

Ihre Kommission beantragt Ihnen also mit 8 zu 3 Stimmen bei 2 Enthaltungen, auf die Vorlage nicht einzutreten. Es gibt eine Minderheit, die Eintreten beantragt.