Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2024-03-14

Wortprotokoll

Ich danke Ihnen herzlich für die intensive Debatte und für den Meinungsaustausch, dies auch vor dem Hintergrund, dass die Vorlage, die wir heute hier beraten, ja auf Ihren Wunsch hin entstanden ist. Sie haben damals, 2016, dem Bundesrat den Auftrag erteilt, eine solche Vorlage auszuarbeiten. Davor hatte der Bundesrat in seiner Botschaft zur Unternehmenssteuerreform III - das war 2015 - aus verfassungsrechtlichen Bedenken davon abgesehen, ein solches Instrument in der Schweizer Steuergesetzgebung einzuführen.

Wie Sie wissen, und das hat die Debatte vorhin gezeigt, stellen sich in diesem Geschäft verschiedene Fragen. Sie sind verfassungsrechtlicher Natur, finanzieller Natur und politischer Natur. Wir haben auch gehört, dass sich diese Fragen einfach nicht abschliessend klären lassen. Es gibt nicht schwarz oder weiss. Die Abwägung dieser Aspekte obliegt Ihnen.

Dennoch möchte ich gerne ein paar Bemerkungen zu dieser Vorlage machen, zuerst dazu, worum es geht, und dann, was die Vorteile der Vorlage sind und welche Fragen sich stellen.

Die Seeschifffahrt ist für die Weltwirtschaft von zentraler Bedeutung. Rund 90 Prozent aller weltweit hergestellten Güter werden heute mindestens einmal über die Weltmeere transportiert, das gilt auch für die Güter der Schweiz. 2019 sind im interkontinentalen Aussenhandel 94 Prozent der importierten und 92 Prozent der exportierten Volumen mit Seeschiffen transportiert worden. Die maritime Wirtschaft steht im Zentrum globaler Wertschöpfungsketten, von denen eben auch die Schweizer Konsumenten und Konsumentinnen und die Industrie abhängig sind.

Die Schweiz hat somit grundsätzlich ein Interesse daran, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für den maritimen Sektor zu stärken. Gemessen an der Tonnage belegen die in der Schweiz ansässigen Seeschifffahrtsunternehmen weltweit Platz 9, in Europa sogar Platz[NB]4. Grösser sind in diesem Kontext einzig die Seeschifffahrtsunternehmen in Griechenland, Dänemark und Deutschland.

Die Seeverkehrsaktivitäten wurden von der globalen Mindestbesteuerung der OECD und der G-20 ausgenommen. Das zeigt den internationalen Stellenwert dieser Branche und natürlich auch die Interessen gewisser Staaten, die hier stark vertreten sind.

Es gibt im Bereich der Seeschifffahrt unterschiedliche Arten von Steuervergünstigungen. Das mit Abstand bedeutendste Förderinstrument ist die Tonnagesteuer, über die wir eben heute sprechen. Es wurde bereits gesagt: Sie ist in 21 EU-Staaten gebräuchlich. Konzeptionell kommt die Tonnagesteuer einer alternativen Methode zur Ermittlung der Gewinnsteuer gleich. Die Bemessungsgrundlage, das haben wir gehört, ist aber dabei nicht der effektiv erwirtschaftete Gewinn oder Verlust, sondern die pauschal mit der Nettoraumzahl errechnete Ladekapazität des Seeschiffes pro Betriebstag. Der so ermittelte Tonnagegewinn wird anschliessend zum ordentlichen Gewinnsteuersatz besteuert.

Die Bemühungen um die Einführung einer Schweizer Tonnagesteuer haben eine lange Vorgeschichte; ich habe das bereits eingangs erwähnt. Die Forderung tauchte 2014 in der Vernehmlassung der damaligen Unternehmenssteuerreform III auf. Der Bundesrat verzichtete im Jahr 2015 jedoch in der Botschaft zur USR III aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken auf die Einführung dieses Instruments. Das Vorhaben wurde dann aber in der Frühjahrssession 2016 vom Nationalrat in die Unternehmenssteuerreform III aufgenommen. Der Ständerat hingegen wies die als Entwurf 3 betitelten Tonnagesteuerbestimmungen an den Bundesrat zurück mit dem Auftrag, die Verfassungsgrundlage zu prüfen - Sie sehen also, dass wir uns in dieser Frage etwas im Kreis drehen -, die Formulierung der Gesetzesbestimmungen zu überarbeiten und anschliessend bei den Kantonen und den interessierten Kreisen eine Vernehmlassung zum Vorentwurf durchzuführen. Der Nationalrat schloss sich dieser Sichtweise an.

Ich kann mich erinnern - ich sehe einige ehemalige Kollegen -, dass ich zu jenem Zeitpunkt selbst in der WAK war.[NB]Und[NB]ja,[NB]das[NB]war[NB]ein etwas heisses Eisen. Man hat die Tonnagesteuer dann aus der USR III herausgenommen, die ja dann auch gescheitert ist, und hat gehofft - wie es in der Politik manchmal ist und wie es auch tatsächlich manchmal ist -, dass sich das Problem von selbst löst. Aber es ist eben nicht so, dass sich jedes Problem von selbst löst, sondern es kommen dann halt manchmal, wie jetzt hier, die gleichen Fragen wieder auf den Tisch. Nun, mit der Verabschiedung der Botschaft zum Bundesgesetz über die Tonnagesteuer auf Seeschiffen am 4.[NB]Mai 2022 hat der Bundesrat den parlamentarischen Auftrag erfüllt, den Sie uns gegeben hatten.

Was spricht für die Vorlage? Das geltende Steuerrecht kennt keine besonderen Regelungen für die maritime Schifffahrt. Mit dem Inkrafttreten der letzten Unternehmenssteuerreform (STAF) sind die kantonalen Steuerstatus für Holding-, Domizil- und gemischte Gesellschaften per 1.[NB]Januar 2020 abgeschafft worden. Schifffahrtsunternehmen, die bisher in den Genuss von solchen kantonalen Steuerregeln kamen, werden ordentlich besteuert. Hier gibt es noch einen Vorbehalt bzw. eine Übergangsregelung, die bis längstens Ende 2024 in Kraft sein wird. Vor diesem Hintergrund hat die Einführung einer Schweizer Tonnagesteuer für die betroffene Seeschifffahrtsbranche einen besonderen Stellenwert erhalten. [PAGE 249]

Politisch ist die Vorlage bekanntlich sehr umstritten. Frau Ständerätin Moser hat darauf hingewiesen, dass das Abstimmungsergebnis auch im Nationalrat relativ knapp war. Die Vorlage - ich habe das ausgeführt - wurde immer wieder verschoben. Im Zentrum der Debatte stehen seit jeher zwei Fragen, nämlich einerseits die Frage nach den finanziellen Auswirkungen, andererseits die Frage nach der verfassungsrechtlichen Grundlage. Ich möchte mich vor allem ausführlich zur Frage nach den finanziellen Auswirkungen der Einführung einer Tonnagesteuer in der Schweiz äussern, weil hier seit der Beratung im Nationalrat auf Wunsch Ihrer Kommission weitere Abklärungen durch die Steuerverwaltung stattgefunden haben.

In der Botschaft hatte der Bundesrat zu den finanziellen Auswirkungen Folgendes festgehalten: "Unter Berücksichtigung der zu erwartenden positiven Effekte auf den Wirtschaftsstandort Schweiz dürften allfällige Mindereinnahmen gering ausfallen." Dieser Befund hat auch nach der nochmaligen vertieften Überprüfung durch die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) Bestand. Allerdings sind Aussagen im Indikativ weiterhin nicht möglich. Die ESTV hat für die in der Schweiz ansässigen Reedereien festgestellt, dass die Einnahmen aus der direkten Bundessteuer der Jahre 2015 bis 2020 die Grenze von insgesamt 10 Millionen Franken jeweils nicht überstiegen. Das heisst, selbst wenn sämtliche von diesen Unternehmen betriebenen Seeschiffe der Schweizer Tonnagesteuer unterstellt würden, hätten bei diesen Unternehmen Mindereinnahmen von 10 Millionen Franken in diesen Jahren die Obergrenze gebildet. Für die kantonalen und kommunalen Gewinnsteuern dürften sich die Einnahmen in der gleichen Grössenordnung bewegen wie die für die direkte Bundessteuer.

Nun muss man einräumen, dass die Jahre 2015 bis 2020 nicht gerade die besten für die Seeschifffahrt waren. Auf sie folgten mit 2021 und 2022 zwei regelrechte Boomjahre, in denen manche Reedereien Gewinne in Milliardenhöhe gemacht haben. Steuerdaten für diese Jahre werden aber erst im Herbst 2024 oder erst im Folgejahr, also im Herbst 2025, vorliegen. Darum ist es zum heutigen Zeitpunkt nicht möglich, gesicherte Aussagen zu den steuerlichen Auswirkungen dieser Boomjahre zu machen.

Wir wissen heute auch nicht, inwieweit die deutlich höheren Gewinne der Unternehmensgruppen überhaupt in deren Gesellschaften in der Schweiz angefallen sind. Wir sprechen ja hier von Konzernen, die Gesellschaften im Ausland haben und die Gesellschaften in der Schweiz haben. Möglicherweise sind auch Gewinne in den Gesellschaften im Ausland angefallen, wo die Unternehmen schon heute der Tonnagebesteuerung unterstehen. Je nachdem, wo diese Gewinne eben anfallen und besteuert werden, ist es möglich, dass in den beiden genannten Jahren diese Kategorie der Seeschifffahrt die Grenze der Steuereinnahmen von 10 Millionen Franken bei der direkten Bundessteuer gar nicht oder eben weniger stark überschritten hat.

Zugleich ist es natürlich möglich, dass dank den in der Schweiz ansässigen Unternehmensgruppen, die heute über ausländische Gruppengesellschaften Seeverkehrstätigkeiten ausüben, mit der Einführung einer Schweizer Tonnagesteuer Mehreinnahmen generiert werden, nämlich dann, wenn diese Unternehmensgruppen bisher im Ausland angesiedelte Unternehmensfunktionen in die Schweiz verlagern würden. Allerdings können wir auch die Grössenordnung dieses Effekts nicht quantifizieren. Diese Diskussion ist episch, und ich möchte mich hier auch etwas gegen den Vorwurf wehren, die Steuerverwaltung habe das eben nicht richtig abklären können. Sie wissen, das ist ein Evergreen: Bei vielen Steuervorlagen ist es einfach schwierig, die exakten Daten zu erheben, weil wir die Daten von den Kantonen teilweise einfach nicht haben. Hier ist es schwierig, weil beispielsweise ein Modell vorgesehen ist, das man wählen kann, aber nicht wählen muss, weil man aus einem solchen Steuermodell wieder aussteigen und dann wieder einsteigen kann. Das ist nicht ganz einfach.

Dann - ich habe es ausgeführt - wurden hier eben vor allem die schwachen Ertragsjahre in die Berechnung einbezogen, und die starken Ertragsjahre dürften erst kommen. Deshalb ist es relativ schwierig, dies zu schätzen. Ich habe in der Kommission gesagt, das komme mir vor wie bei der Lottoziehung, wo man jeweils sagt, alle Angaben erfolgten ohne Gewähr - hier muss ich das einfach auch sagen. Es ist nicht möglich, diese Frage ganz präzise zu beantworten.

Der zweite zentrale Punkt bei dieser Vorlage ist die Frage der Verfassungsmässigkeit. Die Einschätzung des Bundesrates fiel in der Botschaft durchaus kritisch aus. Daran hat sich seit 2014 eigentlich nichts geändert. Es hat im Hinblick auf die Erarbeitung dieser Vorlage jetzt einfach eine politische Gesamtwürdigung stattgefunden. Der Bundesrat sagt, dass die Vorlage mit Blick auf die Wirtschaftsinteressen unseres Landes wohl verfassungsrechtlich vertretbar wäre.

Ich meine, gerade der Ständerat ist ja eigentlich die Kammer, die für sich zu Recht immer in Anspruch nimmt, die Hüterin der Verfassung zu sein. Wir haben keine Verfassungsgerichtsbarkeit. Ich schaue Ständerat Engler an und beginne, sie mir angesichts gewisser Grenzüberschreitungen, die sich einstellen könnten, manchmal auch schon fast zu wünschen - aber das einmal beiseite. Es ist auch Ihre Aufgabe, diese Frage hier zu beantworten. Sie wird in der Schweiz politisch eingeschätzt, und ich überlasse dieses Urteil Ihnen.

Ich komme zum Fazit und halte fest: Mit der Einführung der Tonnagesteuer könnte ein Standortnachteil für die Seeschifffahrtsunternehmen beseitigt werden. Das kann international zu einer erhöhten wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit der hochmobilen Schifffahrtsgesellschaften und damit auch zu einer Steigerung der Anzahl Unternehmensansiedlungen in der Schweiz führen. Zugleich müssen wir anerkennen, dass wir heute nicht über eine ausreichende Datengrundlage verfügen, die es uns erlauben würde, wirklich zuverlässige Schätzungen zu den möglichen Minder- und Mehreinnahmen zu machen.

Der Bundesrat beantragt Ihnen, auf die Vorlage einzutreten. Ich verweise aber noch einmal darauf, dass wir hier einen Auftrag des Parlamentes erfüllen, und ich wiederhole das, was ich vorhin gesagt habe: Es geht darum, dass Sie eine politische, finanzielle und rechtliche Güterabwägung vornehmen, und der Bundesrat überlässt diese Ihnen.