Friedli Esther · Ständerat · 2024-09-10

Wortprotokoll

Die parlamentarische Initiative 19.464, "Beseitigung und Verhinderung von Inländerinnen- und Inländerdiskriminierung beim Familiennachzug", zielt darauf ab, die im Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (AIG) vorgesehenen Zulassungsbedingungen für den Nachzug ausländischer Familienangehöriger von Schweizerbürgerinnen und -bürgern zu ändern. Sie sollen an die Regelung für den Nachzug ausländischer Familienangehöriger von Angehörigen der EU/EFTA-Mitgliedstaaten im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens angepasst werden.

Beim hier angesprochenen Familiennachzug geht es um den Nachzug aus Drittstaaten von Familienangehörigen von Schweizern in aufsteigender und absteigender Linie, also Eltern, Schwiegereltern oder Kinder. Ein konkretes Beispiel: Eine Schweizerin möchte ihre Eltern, die in einem Drittstaat wohnen, in die Schweiz holen. Neu müssten Familienangehörige von Schweizern für den Nachzug nicht mehr im Besitz einer dauerhaften Aufenthaltserlaubnis in einem EU-Mitgliedstaat sein. Zudem würde die Pflicht abgeschafft, in demselben Haushalt zu leben, wobei die Verpflichtung zu einer angemessenen Unterkunft bestehen bleibt. Die Fristen für die Einreichung des Antrages sollen gestrichen und die übrigen Fristen denjenigen ausländischer Bürger angeglichen werden.

Dieses Geschäft hat eine längere Geschichte. Die SPK-N hat im August 2020 im Rahmen der Vorprüfung entschieden, der parlamentarischen Initiative Barrile Folge zu geben. Die SPK-S hat im November 2020 entschieden, keine Folge zu geben. Die SPK-N hat im Februar 2021 nochmals darüber beraten und der Initiative nochmals Folge gegeben. Der Nationalrat hat im Juni 2021 deutlich entschieden, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben, sodass sich die SPK-S ebenfalls nochmals mit der Vorprüfung befassen musste und einen Antrag auf Folgegeben angenommen hat. Der Nationalrat arbeitete im Nachgang eine Gesetzesvorlage aus, die uns heute vorliegt. Der Bundesrat beantragte in seiner Stellungnahme vom 23.[NB]August 2023, auf die Vorlage einzutreten. Gleichzeitig hat er das Parlament eingeladen, die statistischen Daten zu ergänzen und die Verfassungsmässigkeit der Vorlage zu prüfen, um in voller Kenntnis der Sachlage entscheiden zu können.

In der Folge hat die Staatspolitische Kommission des Nationalrates zwei Aufträge an die Verwaltung erteilt. Es wurde ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz über die Verfassungsmässigkeit eingeholt, und das Staatssekretariat für Migration wurde beauftragt, bei den Kantonen zusätzliche statistische Daten zu den in der Vergangenheit abgelehnten Gesuchen für den Familiennachzug zu beschaffen.

Der Nationalrat hat die Gesetzesvorlage am 10.[NB]Juni dieses Jahres beraten. Er ist dabei mit 98 zu 93 Stimmen bei 6 Enthaltungen auf das Geschäft eingetreten. Im Rahmen der nationalrätlichen Beratung wurde in Artikel 42 Absatz 1 Literae a und b ergänzend die Formulierung "nachweislich und andauernd" aufgenommen. Damit wollte man einen gewissen Missbrauch sowie Kostenfolgen des Familiennachzugs eindämmen. Das Geschäft wurde in der Gesamtabstimmung mit 104 zu 86 Stimmen bei 7 Enthaltungen angenommen.

Ihre Kommission hat am 20.[NB]August den Gesetzentwurf beraten. Nationalrat Giorgio Fonio erläuterte dabei als Vertreter des Nationalrates die Intention der Mehrheit unseres Schwesterrates. Vertreter des Staatssekretariates für Migration äusserten sich zur Stellungnahme des Bundesrates und zu den allgemeinen Auswirkungen der Vorlage.

Im Rahmen der Fragerunde wurden von verschiedenen Kommissionsmitgliedern Fragen zu den Konsequenzen und Folgen in Bezug auf die Anzahl von Personen, die durch diese Gesetzesänderung neu über den Familiennachzug in die Schweiz einwandern würden, gestellt. Die Umfrage bei den Kantonen, welche die SPK-N im Herbst 2023 in Auftrag gab, ergab dazu wenige Erkenntnisse. Nur wenige Kantone verfügen über statistische Daten zu diesem Thema. So gibt es [PAGE 674] Schätzungen zu den Anfragen bezüglich verweigerter Gesuche um Familiennachzug. Diese reichen pro Jahr von null Verweigerungen, so im Kanton Appenzell Ausserrhoden, bis zu rund tausend Verweigerungen im Kanton Zürich. Viele Personen reichen jedoch heute gar kein Gesuch ein, weil sie wissen, dass ein Familiennachzug nach geltendem Recht nicht möglich ist. In der Vernehmlassung äusserten daher mehrere Kantone ihre Bedenken, dass die Erweiterung des Familiennachzugs eine grössere Anzahl von Personen in die Schweiz führen würde.

Weder der Vertreter des Nationalrates noch der Vertreter der Verwaltung konnten der Kommission Auskünfte in Bezug auf die Anzahl von Personen, die durch diese Gesetzesänderung einwandern würden, geben. Auch die finanziellen Folgen bei den Sozialwerken und den Kranken- und Gesundheitskosten konnten nicht beziffert werden. Der Nationalrat hat wohl in seinen Beratungen aufgenommen, dass den Personen im Familiennachzug nachweislich und andauernd Unterhalt gewährt wird. Trotz mehrmaligem Nachfragen konnte in der Kommission nicht geklärt werden, was diese Bestimmung nun konkret bedeuten würde und wie lange diese Bestimmung dauern wird. Gerade z.[NB]B. bei einem Eintritt in ein Pflegeheim wird ein Unterhalt schwierig zu bezahlen sein.

Ein weiterer Diskussionspunkt in der Kommission war die Verfassungsmässigkeit. Der Bundesrat hat die SPK-N ja eingeladen, auch diese Frage noch vertieft zu prüfen. Gemäss Artikel 121a der Bundesverfassung steuert die Schweiz die Zuwanderung eigenständig. Im Bereich der Personenfreizügigkeit kann sie dies nicht mehr tun. Ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz besagt, dass der Entwurf mit der Verfassung vereinbar sei, da die Anzahl von Personen, die so in die Schweiz kommen würden, eine vernachlässigbare Grösse sei - und dies, obwohl das Bundesamt für Justiz im Bericht selber schreibt, dass es sich bewusst sei, dass es sich beim Begriff "vernachlässigbare Anzahl von Personen" um einen unbestimmten Rechtsbegriff handle. Die Fragen, ab welcher Anzahl von Personen die Vorlage nicht mehr mit Artikel 121a der Bundesverfassung vereinbar wäre und wie die Anzahl von Personen berechnet würde, wurden nicht beantwortet.

Die Mehrheit Ihrer Kommission ist daher der Meinung, dass es sich bei diesem Begriff nicht um einen juristischen, sondern um einen politischen Begriff handelt. Die Mehrheit Ihrer Kommission ist auch der Ansicht, dass die Erweiterung des Kreises der Begünstigten keine vernachlässigbare Grösse ist, sondern dass hier die Möglichkeit besteht, dass eine Vielzahl von Personen so neu in die Schweiz einwandern wird. Somit erachtet es die Mehrheit als heikel, diesen Begriff als Grundlage für die Vereinbarkeit mit Artikel 121a der Bundesverfassung zu nehmen.

Im Rahmen der Diskussion in der Kommission wurde auch die Thematik der Rechtsprechung aufgeworfen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat die Frage, ob die unterschiedliche Behandlung, die sich aus dem aktuellen Artikel 42 AIG ergibt, gegen die EMRK verstösst, noch nicht beurteilt. Das Bundesgericht verlangte im Jahr 2008 zunächst, dass Artikel 42 Absatz 2 AIG an die erfolgte Rechtsprechung des Gerichtshofes der EU angepasst werden müsse, und forderte damals den Gesetzgeber auf, den Familiennachzug von Schweizerinnen und Schweizern gemäss dem Personenfreizügigkeitsabkommen an die neuen Bedingungen anzupassen. Das Bundesgericht kam jedoch in zwei Urteilen im Jahr 2012 und 2020 darauf zurück. Im Bundesgerichtsurteil vom 18.[NB]März 2020 wird Folgendes festgehalten: Das Bundesgericht habe den Einwand, Artikel 42 Absatz 2 AIG sei konventions- und verfassungswidrig, bereits unter dem Aspekt des Diskriminierungsverbots beurteilt und erwogen, dass es im Sinne von Artikel 14 EMRK ausreichend Gründe gebe, die es rechtfertigten, Schweizer Staatsangehörige beim Familiennachzug anders zu behandeln als Staatsangehörige der Europäischen Union. Es obliege dem Gesetzgeber, eine allfällige Anpassung von Artikel 42 Absatz 2 AIG vorzunehmen, wobei er den Zeitpunkt - unter Berücksichtigung der Entwicklung in der Rechtsprechung - über einen grösseren Zeitraum hinweg selber bestimmen solle. Somit hat es das Bundesgericht dem Gesetzgeber, also uns, überlassen, ob wir legiferieren wollen oder nicht, und es gibt uns hier auch einen gewissen politischen Handlungsspielraum.

Die Mehrheit Ihrer Kommission beantragt Ihnen vor dem Hintergrund der vielen Unklarheiten in Bezug auf die Folgen des erleichterten Familiennachzugs von Schweizerinnen und Schweizern aus Drittstaaten, auf die Gesetzesvorlage nicht einzutreten. Es ist völlig offen, wie viele Personen durch diese Gesetzesänderung pro Jahr neu in die Schweiz zuwandern würden. Auch in Bezug auf die Definition der Gewährung des nachweislichen und andauernden Unterhalts gab es keine Antworten. Die Mehrheit befürchtet, dass hier grössere Kosten für die Sozial- und Gesundheitswerke entstehen würden, dies auch vor dem Hintergrund, dass der Familiennachzug in aufsteigender Linie oft ältere Personen betrifft. Die Mehrheit Ihrer Kommission anerkennt, dass es hier eine Ungleichbehandlung zwischen EU-Bürgern und Schweizern gibt. Sie ist aber der Meinung, dass in Anerkennung der Verfassungsbestimmung gerade hier ein gewisser Handlungsspielraum besteht und dieser auch genutzt werden sollte.

Eine Minderheit der Kommission möchte die Ungleichbehandlung zwischen EU-Bürgern und Schweizern beim Familiennachzug beheben und beantragt Ihnen Eintreten auf die Vorlage. Sie erachtet es zudem als wichtig, dass Schweizer mit ihren Familien, auch wenn nicht alle Schweizerbürger sind, in unserem Land leben dürfen. Sie ist zudem der Ansicht, dass mit den aufgenommenen Integrationsvereinbarungen die Limiten für einen Familiennachzug eng gesetzt sind und daher nur wenige von diesem Recht Gebrauch machen werden. Der Sprecher der Minderheit wird jedoch sicher noch weitere, vertiefte Argumente ausführen.

Ich beantrage Ihnen im Namen der Mehrheit Ihrer Kommission, nicht auf die Gesetzesvorlage zur parlamentarischen Initiative Barrile "Beseitigung und Verhinderung der Inländerinnen- und Inländerdiskriminierung beim Familiennachzug" einzutreten.

Im Zusammenhang mit diesem Geschäft hat unsere Kommission auch die Petition 19.2023 von Raymond Durussel, "Familiennachzug in aufsteigender Linie", beraten und beantragt Ihnen, da sie das gleiche Ziel wie die parlamentarische Initiative Barrile verfolgt, auch dieser keine Folge zu geben.