Weyeneth Hermann · Nationalrat · 2003-06-11

Wortprotokoll

Die zunehmende Ausdehnung gesetzgeberischer Tätigkeiten auf Bundesebene in praktisch allen Politfeldern birgt die akute Gefahr der Herabsetzung der Kantone zu Vollzugsorganen des Bundes - oder wie es die "NZZ" am 16. November 2002 formulierte: "Scheiterte die Reform, wäre der NFA wohl das letzte grosse partnerschaftliche Unternehmen dieser Art gewesen. Es verböte sich nämlich angesichts der absehbaren Folgen, in den Kantonen zukünftig noch Partner des Bundes zu sehen. Vielmehr würden sie mittelfristig zu reinen Vollzugsdistrikten für Bundeserlasse." Dies würde auch klar dem in der Bundesverfassung vorgegebenen Gebot der Subsidiarität - heutiger Verfassungsgrundsatz in Artikel 42 Absatz 2 - widersprechen. Nun soll denn die Subsidiarität auch ausdrücklich in der Verfassung aufgenommen werden: Der Bundesrat schlägt Artikel 3a dafür vor, der Ständerat Artikel 5a und die Mehrheit der Kommission des Nationalrates Artikel 43a.

Nun ist ein praktizierter Föderalismus mit einer klaren Zuteilung staatlicher Aufgaben an den Bund oder an die Kantone das Strukturelement unseres Staatswesens schlechthin. Die wesentlichen Elemente dieses helvetischen Föderalismus sind eine weit reichende Autonomie der Kantone in der Bestimmung und Ausführung ihrer Aufgaben sowie eine qualifizierte Mitarbeit an der Erfüllung der Aufgaben des Bundes; weiter besteht er in einer substanziellen Autonomie der Kantone in der Bestimmung, Erhebung und Verwendung ihrer Einnahmen und damit verbunden in einer erheblichen Verantwortung für die Finanzierung ihrer Aufgaben. Dieser Föderalismus beinhaltet ferner eine Autonomie der Kantone in der Bestimmung ihrer Organisation und ihrer politischen Verfahren, eine partnerschaftliche Mitwirkung der Kantone an der Willensbildung des Bundes und schliesslich eine umfassende Verpflichtung zum Zusammenwirken von Bund und Kantonen im Rahmen der bundesstaatlichen Treuepflicht. Somit steht fest, dass es hier um ein Vorhaben geht, das eben nicht nur ein wichtiges finanzielles und finanzrechtliches Vorhaben ist, sondern auch ein Vorhaben mit grosser staatspolitischer Bedeutung.

Die Vorarbeiten zu dieser Neugestaltung dauerten fast zehn Jahre. Dies zeigt auf, dass es nicht ein Diktat des Bundes gegenüber den Kantonen gewesen sein kann, sondern dass es in partnerschaftlicher Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den Kantonen erarbeitet wurde. Dies bedeutet auch für unser Parlament, dass es den Willen der Kantone als Partner ernst zu nehmen hat und nicht ohne jede Rücksichtnahme hier und heute Entscheide fällen kann, ohne letztlich Gefahr zu laufen, dieses Werk gemeinsamer Anstrengung zu Fall zu bringen. Der erklärte Wille der Kantone ist zu respektieren. Andererseits und als Folge der Neugestaltung des Finanzausgleiches geht die Forderung an die Kantone, die durch diese Neuaufteilung der Aufgaben erhaltenen neuen Zuständigkeiten selbstständig oder im Verbund mit anderen Kantonen zeitgerecht zu nutzen.

Bei der Vorlage 1 geht es um die Schaffung der erforderlichen Bestimmungen in der Bundesverfassung. Die Vorlage 2 beinhaltet die Totalrevision des Bundesgesetzes über den Finanzausgleich.

Materiell geht es um vier Instrumentarien:

1. Die Zuweisung von Kompetenzen und Aufgaben an den Bund und die Kantone wird verdeutlicht und verstärkt.

2. Bei den so genannten Verbundaufgaben zwischen Bund und Kantonen werden Zusammenarbeit und Finanzierung neu gestaltet.

3. Die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich wird wesentlich verstärkt.

4. Es geht um den eigentlichen Finanzausgleich bzw. den Finanzausgleich im engeren Sinn.

Immerhin - "pas d'argent, pas de Suisse" - stand in der vorparlamentarischen Diskussion besonders der Finanzausgleich im engeren Sinne zur Diskussion. Doch es ist in Erinnerung zu rufen, dass im Rahmen der Entflechtung der Aufgaben und deren Finanzierung (Punkt 1) sieben Aufgabenbereiche in die integrale Verantwortung des Bundes und im Gegenzug dreizehn Aufgabenbereiche in die integrale Verantwortung der Kantone überführt werden; Sie finden diese Aufzählung auf den Seiten 2335f. der Botschaft.

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Nach wie vor bleiben Bereiche staatlicher Tätigkeiten bestehen, die nicht integral Bund oder Kantonen zugewiesen werden können, sondern gemeinsam von Bund und Kantonen zu lösen sind, so genannte Verbundaufgaben (Punkt 2). Verfassungsrechtlich gesehen werden die Kantone auf dem Gebiet der Verbundaufgaben gleich wie bei der Umsetzung des Bundesrechtes im Rahmen einer Bundesaufgabe tätig. Mit den Absätzen 2 und 3 von Artikel 46 wird neu die Möglichkeiten geschaffen, dass Bund und Kantone bei den Verbundaufgaben, aber auch bei der Umsetzung von Bundesrecht miteinander Programme und Leistungsvereinbarungen abschliessen können, worin unter anderem auch die finanziellen Mittel seitens des Bundes in Gestalt von Globalbeiträgen festgelegt werden.

Zum interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich (Punkt 3): Schon bisher hatten die Kantone das Recht, miteinander Verträge abzuschliessen und dabei auch gemeinsame Organisationen und Einrichtungen zu schaffen - immer vorausgesetzt, dass dies dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten der anderen Kantone nicht zuwiderläuft; ich verweise auf Artikel 48 der Bundesverfassung. Diese interkantonale Zusammenarbeit soll nun durch die Neugestaltung des Finanzausgleichs wesentlich verstärkt werden. Aufgrund eines abschliessenden Katalogs von neun Bereichen, darunter so wichtigen wie Universitäten, Fachhochschulen, Spitzenmedizin und Spezialkliniken, aber auch bei Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung können die Kantone unter bestimmten Voraussetzungen zur interkantonalen Zusammenarbeit verpflichtet werden. Zu regeln sind dabei ein gerechter Finanzausgleich für kantonsübergreifende Leistungen mit angemessener Mitsprache und Mitwirkung der zum Ausgleich verpflichteten Kantone. Hierzu haben die Kantone eine interkantonale Rahmenvereinbarung zu erarbeiten bzw. bereits erarbeitet, in welcher die wichtigsten Grundsätze dieser Zusammenarbeit festgelegt sind.

Die Bilanz der Kommissionsarbeit: Die Kommission unterstützt das vom Bundesrat vorgeschlagene und vom Ständerat gutgeheissene Konzept des NFA in den Grundzügen. Die Verfassungsänderungen wurden in der Gesamtabstimmung mit 14 zu 7 Stimmen bei 4 Enthaltungen angenommen. Anders als im Ständerat gibt es aber grundsätzliche Opposition, die sich in Minderheitsanträgen für Nichteintreten und für Rückweisung an den Bundesrat zeigt.

Die Vorlage enthält im Wesentlichen drei Diskussionsschwerpunkte: erstens die institutionelle demokratiepolitische Problematik, zweitens die sozialpolitische Problematik und drittens die finanzpolitische Problematik.

Zum ersten Schwerpunkt: Das NFA-Projekt will den Föderalismus stärken. Dabei stellen sich folgende Probleme: Der Entscheidungsprozess wird weitgehend durch Regierungen und Verwaltungen geführt. Parlament und Volk können nur noch zu den ausgehandelten Lösungen am Ende Ja oder Nein sagen, und Kantone können gegen ihren Willen zur Zusammenarbeit gezwungen werden.

Die Instrumentarien für die Verpflichtung der Kantone zur interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich sind die Institute der Allgemeinverbindlicherklärung und der Beteiligungsverpflichtung. Der Ständerat hat in der Beratung dagegen erhobene kritische Einwände - insbesondere seitens der Staatsrechtslehre - durchaus ernst genommen und hat ihnen Rechnung getragen. Er hat beispielsweise den Katalog der obligatorischen Zusammenarbeitsbereiche auf Verfassungsstufe angehoben und die Kompetenz für die Allgemeinverbindlicherklärung sowie für die Beteiligungsverpflichtung der Bundesversammlung übertragen. Wie immer Sie in diesen Fragen entscheiden werden, es ist Folgendes festzuhalten:

1. Der Bund kann keinen interkantonalen Vertrag von sich aus für allgemeinverbindlich erklären.

2. Der Bund hat auf besondere politische Befindlichkeiten der Kantone Rücksicht zu nehmen.

3. Es ist Sache des Bundesgesetzgebers oder allenfalls des Verfassunggebers, die Aufgabenbereiche zu bestimmen, in welchen die Möglichkeit der Allgemeinverbindlicherklärung oder Beteiligungsverpflichtung besteht. Dies mit der Konsequenz, dass die Aufzählung allenfalls über das fakultative oder - wenn Sie der Mehrheit zustimmen - über das obligatorische Referendum demokratisch auf ihre Föderalismusverträglichkeit überprüft wird.

4. Aus dieser Aufzählung der Aufgabenbereiche im Gesetz oder in der Bundesverfassung kann nicht abgeleitet werden, dass eine weitere Ebene im bundesstaatlichen Aufbau geschaffen wird.

Die Kommission stimmt im Grundsatz dem Ständerat bezüglich der Stärkung der interkantonalen Zusammenarbeit zu. Gerade auch die Einführung einer Beteiligungspflicht ist Bestandteil des gesamten austarierten Gleichgewichts des NFA. Die Anbieterkantone wollen dieses Instrument, um das Trittbrettfahren von Nachfragekantonen zu verhindern. Ein Antrag auf Streichung dieser neuen Form von Artikel 48a wurde mit 13 zu 11 Stimmen abgelehnt.

Zum zweiten Schwerpunkt, zur sozialpolitischen Problematik: Zu den politisch sensiblen Aufgabenbereichen, die von der Entflechtung betroffen sind, gehören ohne Zweifel diejenigen, welche die Sozialpolitik betreffen. Sie beschäftigten die Kommission am intensivsten. Es betrifft dies die Artikel 112b und 112c, aber auch die Übergangsbestimmungen in Artikel 197 Ziffer 3. In diesem Sachbereich gehen die Meinungen auseinander. Die Gegner dieser Zuweisung gehen davon aus, dass aus einer Zuweisung der Zuständigkeit sozusagen per se eine Verschlechterung der Situation der Betroffenen resultieren wird. Die Befürworter hingegen sind davon überzeugt, dass die Kantone gerade in diesem Bereich aufgrund der Nähe zu den Betroffenen besser als der Bund in der Lage sind, deren Bedürfnisse einzuschätzen und zu regeln. Die Kommissionsmehrheit unterstützt die entsprechenden Beschlüsse des Ständerates. Zu den Artikeln 62, 112a und 112b liegen Minderheitsanträge vor, die in der Kommission mit 18 zu 8, 16 zu 5 bzw. 17 zu 9 Stimmen abgelehnt worden sind.

Zum dritten Schwerpunkt, zur finanzpolitischen Problematik: Der bisher geltende Finanzausgleich mit einer Transfersumme von 15,6 Milliarden Franken hat die in ihn gesetzten Erwartungen nicht zu erfüllen vermocht. Ein neues Ausgleichsverfahren tut Not. Im neuen System des Ausgleichs wird nun ein vom Bund finanzierter vertikaler Lastenausgleich geschaffen. Er beinhaltet den geographisch-topographischen Lastenausgleich und den soziodemographischen Lastenausgleich.

Finanziert wird dieser durch den Wegfall der vertikalen Finanzkraftzuschläge bei den Subventionen und durch die Reduktion des Kantonsanteils bei der direkten Bundessteuer von 30 auf 17 Prozent. Der vertikale Ressourcenausgleich zwischen Bund und Kantonen wird mit den Mitteln ermöglicht, die durch den Wegfall der Finanzkraftabstufung bei den Anteilen der Kantone an der direkten Bundessteuer, an der Verrechnungssteuer, an der Mineralölsteuer und am Gewinn der Nationalbank frei werden.

Der Saldo der Aufgabenentflechtung, des Wegfalls der Finanzkraftzuschläge und der Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer ergibt das Volumen für den vertikalen Ressourcenausgleich. Der Übergang zum neuen System soll für den Bund und für die Gesamtheit der Kantone haushaltneutral erfolgen. Nicht neutral wird er jedoch vorab für die Geberkantone sein. Wir stehen also vor der Nagelprobe über einen tatsächlich praktizierten und zukunftsfähigen Föderalismus. Ich möchte an dieser Stelle dem Bund und der Finanzverwaltung für die uns stets zur Verfügung gestellten umfangreichen Unterlagen bestens danken.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 16 zu 7 Stimmen, auf die Vorlage einzutreten.