Villiger Kaspar · Bundesrat · 2003-06-12

Wortprotokoll

Ich habe beim Eintreten gesagt, dass die interkantonale Zusammenarbeit und die Möglichkeit, diese zu verbessern und zu verdichten, einer der Pfeiler der ganzen Vorlage ist. Der Lastenausgleich kommt ja dann noch dazu. Man versucht hier, die "spill-over"-Problematik in den Griff zu bekommen, ohne eine Zentralisierung machen zu müssen. Man versucht auch, dort regionale Lösungen zu ermöglichen, wo es um einen Bereich geht, der an sich nicht zum Bund emporgehoben werden muss.

Die Alternative wäre ja das, was vorhin gesagt worden ist - Herr Fehr Hans-Jürg hat darauf hingewiesen -, dass man sogar dort, wo nur einzelne Kantone überfordert sind, sagen muss: Ja, das ist jetzt der Moment, wo wir es auf Bundesebene emporheben müssen, dann machen wir eben ein Gesetz. Wir meinen, damit würde die Zentralisierung wieder einen Schub bekommen, der so nicht akzeptiert werden kann. Ich glaube, es ist auch nicht zweckmässig, weil die Kantone in der Lage sind, sehr viele Bereiche in Zusammenarbeit sinnvoll zu lösen, ohne dass wir uns hier oben darum kümmern müssen.

Sie haben es vielleicht gesehen: In einem Artikel der "NZZ" hat Professor Schweizer einmal kurz analysiert, wie es damit jetzt in der Schweiz steht. Wir stellen fest, dass es heute schon Hunderte von funktionierenden regionalen Vereinbarungen gibt. Was wir hier tun, ist Folgendes: Wir stellen diese Kooperation, die längst Tatsache ist, auf eine klare verfassungsrechtliche Grundlage und schaffen Instrumente, um sie sozusagen noch zu begünstigen. [PAGE 963]

Jetzt stellt sich die Frage: Soll man irgendeinen Kanton zwingen können oder nicht, wenn er eine vernünftige Lösung nicht ermöglicht, obschon sie nötig ist? Ein Beispiel ist der Regionalverkehr, wo auf einer Strecke irgendein Stück dazwischen fehlt, oder der Agglomerationsverkehr oder was immer Sie wollen. Ich habe ein gewisses Verständnis dafür, dass das einige von Ihnen etwas beunruhigt, denn diese Frage hat uns auch beschäftigt; ich glaube, wir haben sie auch pragmatisch gelöst. Diese Idee - einen Kanton zu zwingen - ist nicht vom Bund gekommen, sondern die Kantone haben sie entwickelt und wollten das. Die KdK und die FDK haben das schon in der Vorphase des Projektes sehr begrüsst. Man möchte eine regionale, interkantonale oder auch nationale Zusammenarbeit auch dann ermöglichen, wenn einzelne Kantone nicht freiwillig mitmachen; Herr Weyeneth hat das mit dem Wort "Trittbrettfahrer" apostrophiert. Deshalb braucht es eine Art Schiedsrichter, wenn Sie so wollen. Wir haben nun diese Schiedsrichterfunktion mit so vielen flankierenden Massnahmen begleitet, dass man jetzt durchaus sagen kann, es sei auch aus der Sicht der Demokratie eine vertretbare, pragmatische Lösung, obschon man vielleicht absolut dogmatisch sagen könnte: Es gibt nur ein Entweder-oder.

Diesen zentralen Pfeiler dürfen wir nicht herausbrechen. Wenn wir das tun, laufen wir Gefahr, dass die ressourcenstarken Kantone aus dem Projekt aussteigen. Dies, weil sie natürlich bei der Abgeltung nicht ganz Angst haben zu sagen, das gebe ein Rosinenpicken; dort, wo sie vielleicht von jemandem etwas bekämen, würde gebremst. Ich glaube aber, Frau Vallender, Sie haben Unrecht, wenn Sie sagen, das passiere nur auf dem Buckel der kleinen Kantone. Es kann im Interesse der kleinen Kantone sein, wenn ein grösserer Kanton verpflichtet werden kann, bei einer Lösung mitzumachen - und das stimmt sogar auch dann, wenn Sie den Kopf schütteln.

Diesen Ausbau, dieses Instrument braucht es, wenn wir der schleichenden Wucherung der Zentralisierung entgegenwirken wollen. Ich meine - das sage ich hier eigentlich auch Herrn Ruey -, dass eine geteilte Souveränität besser sein kann, als immer wieder eine Kompetenz nach Bern abzutreten. Die kantonale Autonomie kann mit einer Bundesverfassungsrevision, mit der eine neue Bundeszuständigkeit mit Volks- und Ständemehr auch gegen den Willen von vielen Kantonen implementiert werden kann, fast einfacher beseitigt werden als mit diesen Mechanismen, bei denen es für eine nationale Lösung immerhin 18 Kantone braucht, damit sie mitmachen müssen.

Es gibt sogar heute schon in vielen Bereichen eine Art faktischen Zwang zum Mitmachen. Ich erinnere an ein Beispiel, über das in der "NZZ" berichtet wurde. Der Kanton Zug wurde faktisch gezwungen, sich einem EDK-Modell der Pädagogischen Hochschulen anzuschliessen, weil es gar nicht anders ging - ohne dass eigentlich ein faktischer Zwang durch Bern bestand.

Nun ist es klar, dass es hier ein Demokratieproblem gibt. Deshalb haben wir versucht, eine Absicherung anzubringen. Interkantonalen Organen sollen nicht mehr Gesetzgebungskompetenzen übertragen werden können, als sie selbst nach kantonalem Recht haben. Diese Delegationsnorm muss dem Referendum unterstehen und sich auf ein klar bestimmtes, umschriebenes Sachgebiet beschränken. Diese Präzisierung auf Bundesverfassungsstufe gilt für alle Bereiche der interkantonalen Zusammenarbeit.

Neu ist auch, dass man das Verhältnis zwischen interkantonalem und kantonalem Recht ähnlich wie beim internationalen Recht klärt und festhält, dass die Kantone das interkantonale Recht beachten müssen. Die kantonalen Parlamente müssen im Rahmen der interkantonalen Zusammenarbeit adäquat einbezogen werden. Das können Sie übrigens im Entwurf der interkantonalen Rahmenvereinbarung in Artikel 7 nachschauen. Die eigentlichen parlamentarischen Mitwirkungsrechte sind konsequenterweise natürlich durch das kantonale Recht zu bestimmen. Wir meinen, dass dies gegenüber heute ein klarer Fortschritt ist.

Nun hat das der Ständerat - weil er das Demokratieproblem sehr ernst genommen hat, und Ihre Kommission geht in die gleiche Richtung - eigentlich noch etwas enger gefasst, indem z. B. die Bereiche, in denen ein solcher Zwang möglich sein soll, in der Verfassung schon definiert werden. Wir wehren uns nicht dagegen, obschon das vielleicht ein etwas enges Korsett ist. Ich hätte dafür das Gesetz vorgezogen. Aber wir können damit leben, dass dies auf Verfassungsstufe geregelt wird. Aber wenn Sie je eine neue Aufgabe dazugeben möchten, z. B. im Bereich der Sicherheit, dann ist das - unserer Meinung nach - halt ein bisschen schwierig. Wir können das aber akzeptieren, wenn es die Mehrheitsfähigkeit der Vorlage verbessert.

Ich meine also, dass man mit diesen Anträgen der Kritik, man würde da eine neue, vierte Ebene zwischen Bund und Kantonen schaffen, begegnen kann. Auch mit der Zuweisung der Kompetenz an die Bundesversammlung können wir den Vorwurf, man würde hier Verhandlungslösungen zwischen Bundesrat und Kantonsregierungen Vorschub leisten, entkräften. Ich glaube, hier haben Sie dann auch die Möglichkeit einzugreifen. Das ist vielleicht bei gewissen regionalen Bereichen - Kehricht, Abfall und solchen Dingen - fast etwas übertrieben, aber wenn Sie sich auch dieser Probleme annehmen wollen und wenn damit auch die demokratische Abstützung des Ganzen verbessert wird, haben wir nichts dagegen.

Ich bitte Sie also sehr, diesen Pfeiler nicht herauszubrechen, weil dies das ganze Projekt - vor allem auch aus der Sicht gewisser Kantone - gefährden könnte.

Jetzt komme ich noch zum Antrag Graf, der mir auf den ersten Blick auch eingeleuchtet hat; aber ich habe ihn dann natürlich durch die Fachleute klären lassen und muss Ihnen leider beliebt machen, diesen Antrag abzulehnen. Ich weiss nicht, ob man vielleicht im Rahmen der einschlägigen Kommissionen einmal vertieft diskutieren sollte, wie man es mit diesen Begriffen halten will, aber im Kontext des Finanzausgleichs hat die Unterscheidung auch eine materielle Bedeutung. Im Übrigen sind für mich die beiden Begriffe auch aus der Sicht des Sprachverständnisses nicht unbedingt ganz gleich. Im Rahmen dieser Reform beschränkt sich die Neuverteilung der Aufgaben eben auf "Invalide", d. h. auf erwerbsunfähige Personen im Sinne der Invalidenversicherung.

Der Begriff "Behinderte" im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 des Behindertengleichstellungsgesetzes schliesst hingegen ein sehr viel breiteres Feld an Behinderungen ein als der Begriff "Invalide" im Sinne des Invalidenversicherungsgesetzes. Eine Ausweitung auf den Begriff "Behinderte" würde hier nun den Geltungsbereich zulasten der Kantone ausweiten. Das ist der materielle Hintergrund. Es geht also nicht nur um eine andere Benennung von etwas. Der Begriff "Behinderte" umfasst auch jene Personen, die z. B. nicht mehr im erwerbsfähigen Alter stehen oder deren Behinderungen keine Auswirkungen auf die Erwerbsfähigkeit im Sinne des Invalidenversicherungsgesetzes haben. Die Kantone müssen dann aufgrund ihrer Zuständigkeit im Bereiche der Institutionen selber entscheiden können, ob sie einer solchen Ausweitung zustimmen wollen oder nicht; wir dürfen sie hier nicht über eine Begriffsänderung dazu zwingen.

Jetzt komme ich noch zum Begriff der "Massnahmen". Dieser Begriff ist uns zu unbestimmt. Er könnte im Sinne der Eingliederung unter anderem auch die Sonderschulkonzepte umfassen. Das würde dann wieder der Schulhoheit der Kantone widersprechen. Der Begriff "Institutionen", den wir in Buchstabe i brauchen, bringt zum Ausdruck, dass es dort um die interkantonale Zusammenarbeit im Bereich der Platzierung Invalider geht. Erfasst sind bei diesen Institutionen auch die Institutionen der Sonderschulung. Wir wollen also die Institutionen.

Deshalb muss ich Sie bitten, auch diesen Antrag abzulehnen, vor allem weil die Institutionen im Vorschlag des Bundesrates explizit erwähnt werden. Wenn das wegfiele, dann würde die politische Opposition - glauben wir - sogar noch heftiger. Deshalb sind wir der Meinung, dass man diese Begriffsproblematik vielleicht nicht jetzt und hier klären sollte, sondern einmal in einem anderen Zusammenhang.

Deshalb ersuche ich Sie, auch diesen Antrag abzulehnen.

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