Chassot Isabelle · Ständerat · 2025-03-10

Wortprotokoll

Presque 2 ans, jour pour jour, après la conférence de presse au cours de laquelle le Conseil fédéral déclarait approuver et soutenir l'acquisition de Credit Suisse par UBS, la Commission d'enquête parlementaire (CEP) se réjouit de pouvoir vous présenter le résultat de son enquête. Ce sera le dernier acte du mandat que vous lui avez confié le 8 juin 2023, qui était de déterminer si des erreurs avaient été commises par les autorités et/ou s'il existait des lacunes institutionnelles. Sept membres du Conseil des Etats, désignés par votre bureau, ont siégé dans la CEP et vous en entendrez six aujourd'hui, l'exception notable étant notre président Andrea Caroni, puisqu'il mène nos débats.

Nous avons en effet décidé de vous présenter notre rapport de manière commune et nous nous sommes répartis les thèmes. Cette procédure a plusieurs mérites: permettre une présentation concentrée de la part des membres de la commission en évitant des répétitions, et également - j'attache une grande importance à cet élément - pouvoir souligner l'unanimité de la commission sur les conclusions du rapport. En accord avec le Bureau, nous traiterons dans un examen simultané tant le rapport dont vous devrez prendre acte que les interventions parlementaires sur lesquelles vous vous prononcerez à l'issue des débats. Comme cela[NB]a[NB]été[NB]indiqué,[NB]les[NB]collègues membres de la commission aborderont différents thèmes dans leurs interventions. Je limiterai, pour ma part, mon introduction à quatre éléments généraux.

Einleitend möchte ich vier Punkte ansprechen: die Ausgangslage; die Herausforderungen bei der Untersuchung; den[NB]Mehrwert des Berichtes und die Erfüllung des Bundesbeschlusses; die Hauptresultate. Am Schluss unserer Präsentation werde ich noch einmal das Wort ergreifen, um vor allem einen Fokus auf die Stellungnahme des Bundesrates zu legen.

Kommen wir nun zum ersten Punkt, zur Ausgangslage: Die CS, eine 167-jährige Institution, musste am 19.[NB]März 2023 notgedrungen mit der UBS fusionieren. Dies gelang nur mit umfassender staatlicher Unterstützung. Ohne Intervention des Bundes wären wir in eine globale Finanzkrise geraten.

Wie konnte es so weit kommen? Weshalb musste der Staat nach 2008 erneut eine Grossbank retten? Die eidgenössischen Räte - also Sie und der Nationalrat - setzten am 8.[NB]Juni 2023 eine PUK ein, um zu klären, ob vonseiten der Behörden Fehler gemacht wurden oder institutionelle Mängel vorliegen. Es war die erste PUK nach fast dreissig Jahren. Unser Hauptauftrag war es, die Geschäftsführung der Bundesbehörden im Kontext der CS-Krise nach den Kriterien der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit zu prüfen. Hingegen war es und konnte es nicht an der PUK sein, das Management der CS zu beurteilen. Das muss immer wieder betont werden.

Die PUK CS trat am 16.[NB]Juni 2023 zum ersten Mal zusammen. Unseren Schlussbericht haben wir am 17.[NB]Dezember 2024 verabschiedet und am 20.[NB]Dezember der Öffentlichkeit präsentiert. Am 18.[NB]Februar 2025 kam die PUK zu ihrer letzten Sitzung zusammen, um die Stellungnahme des Bundesrates zu beraten.

Wie gingen wir vor? Wir teilten unsere Arbeit in vier Schritte auf: Zuerst erarbeiteten wir bis im August 2023 unsere Arbeitsgrundlagen wie das Informationssicherheitskonzept, unsere Kommunikationsrichtlinien und erledigten andere Arbeiten. In einem zweiten Schritt, bis September 2023, definierten wir unser Untersuchungskonzept, dies mit dem Ziel, unseren breiten Auftrag zu konkretisieren. In der dritten Untersuchungsphase führten wir unsere Anhörungen durch und analysierten die erhaltenen Dokumente. In der vierten und letzten Phase - seit letztem Frühjahr - erstellten wir unseren Bericht. Alles in allem ergibt dies achtzehn Monate für die Aufarbeitung einer sehr breiten Fragestellung.

Zum zweiten Punkt, den Herausforderungen: Die erste Herausforderung war die Breite des Untersuchungs- gegenstandes. Zu untersuchen waren auftragsgemäss die[NB]Geschäftsführung des Bundesrates, des EFD - zusammen mit den zwei Fachämtern SIF und EFV -, der Finma, der SNB, der Eidgenössischen Revisionsaufsichtsbehörde [PAGE 112] (RAB) und weiterer Bundesstellen. Finma, SNB und RAB sind zudem unabhängig, was nicht ganz leicht zu handhaben war. Die Breite der zu untersuchenden Thematik und die Anzahl der beteiligten Organe waren ein wesentlicher Unterschied zu den bisherigen PUK, die jeweils ein Departement und maximal ein bis zwei Ämter zu untersuchen hatten.

Die Kommission musste Schwerpunkte setzen. Sie legte den Fokus auf Entwicklungen, die im Kontext der Märzkrise bedeutend waren. Die Breite zeigt sich in den Zahlen: Wir berieten über 30[NB]000 erhaltene Dokumente und hörten 62 Personen in 79 Anhörungen an. Die Liste finden Sie in Anhang 3 des Berichtes. Zudem vergaben wir 9 externe Berichte. Die Liste finden Sie in der Tabelle[NB]2. Die PUK verfügte über ein Budget von insgesamt 5 Millionen Franken. Bis zu ihrer Auflösung wird die PUK insgesamt 4,2 Millionen Franken gekostet haben.

Die zweite Herausforderung war die Anwendung der rechtlichen Grundlagen, insbesondere der umfangreichen Verfahrensrechte. Die Rechtsgrundlage für die PUK wurde seit dreissig Jahren nicht mehr angewendet, auch wurde sie seither revidiert. Das heisst, wir hatten einen hohen Interpretationsbedarf. Eine besondere rechtliche Stellung kam dem Bundesrat zu. Seine Verbindungsperson, Dr. Niklaus Oberholzer, war jeweils an den Anhörungen dabei, mit einer Ausnahme. Die Mitglieder und ehemaligen Mitglieder des Bundesrates sowie alle betroffenen Behörden und Angehörten wurden zweimal zum Bericht konsultiert. Am 16.[NB]Dezember 2024 haben wir dann eine Delegation des Bundesrates zu einer Aussprache getroffen, auch dies in Anwendung des Parlamentsgesetzes. Wir haben dem Bundesrat die ihm gesetzlich zustehenden Verfahrensrechte umfassend gewährt und sind sogar über die bestehenden rechtlichen Verpflichtungen hinausgegangen.

Die dritte Herausforderung war zeitlicher Natur. Damit die PUK ihre Untersuchung innerhalb von achtzehn Monaten abschliessen konnte, musste sie fast wöchentlich tagen, manchmal auch während der Sessionen. Zwischen Juni 2023 und Dezember 2024 hielten wir 45 Sitzungen ab. Dies ist für ein Milizparlament eine grosse Belastung.

Die vierte Herausforderung war die Informationssicherheit. Wie die Medien - und Sie sicher auch - in den achtzehn Monaten wiederholt gehört haben, untersteht die PUK der Schweigepflicht. Generell waren umfangreiche Informationsschutzmassnahmen erforderlich, auch wegen des vertraulichen Inhalts der Dokumente. Vereinzelt kam es zu Leaks, weshalb die PUK zwei Strafanzeigen eingereicht hat, deren Ausgang noch offen ist. Aber, und das möchte ich auch betonen, nicht alles, was in den Zeitungen stand, waren effektiv Leaks; oft waren es Hypothesen, teilweise auch Versuche, das Narrativ zu steuern.

Nun komme ich zur letzten Herausforderung, auf die ich heute hinweisen möchte: das grosse Interesse an der Aufarbeitung. Die PUK war in einem sehr dynamischen Umfeld unterwegs. Alle betroffenen Behörden haben vor Abschluss der PUK ihre eigenen Berichte publiziert und ihre Interpretationen kommuniziert. Dies führte teilweise zu Erwartungsdruck gegenüber der PUK.

Damit leite ich, nach der Ausgangslage und den Herausforderungen, zu meinem dritten Punkt über, dem Mehrwert des Berichtes und der Erfüllung des Bundesbeschlusses.

J'en viens au troisième point que je souhaite souligner dans mon introduction: la valeur ajoutée du rapport et la mise en oeuvre du mandat conformément à l'arrêté fédéral.

Conformément à l'arrêté instituant la CEP l'objet de l'enquête portait sur la gestion des affaires du Conseil fédéral au cours des dernières années, de l'administration fédérale et d'autres entités chargées de missions de la Confédération en lien avec la fusion d'urgence de Credit Suisse avec UBS. Il s'agissait d'en examiner la légalité, l'opportunité et l'efficacité. Par notre rapport, nous informons sur nos conclusions, sur les éventuelles responsabilités et sur les lacunes institutionnelles.

Une des premières décisions que la CEP devait donc prendre était celle de la période sur laquelle devait s'étendre son enquête. En fixant cette période à partir de 2015, date du premier rapport "too big to fail" du Conseil fédéral, nous avons choisi une longue période, ce qui nous a permis de retracer les développements de la législation "too big to fail" - notre collègue Matthias Michel y reviendra tout à l'heure.

Notre rapport adopte une vue d'ensemble, en se concentrant sur le cadre général et sur la gestion des autorités. Cela le distingue des autres rapports publiés à ce jour sur cette thématique.

La présentation détaillée des faits constitue la base pour identifier les besoins d'action, afin que nous soyons mieux préparés à de telles situations à l'avenir. Seul le rapport le fait.

La CEP constate un besoin d'action sur le plan législatif, dans l'exécution et dans la collaboration entre les autorités. Au total, la CEP soumet vingt recommandations, six postulats, quatre motions et une initiative parlementaire. Je me réfère volontiers à la liste des recommandations et des interventions parlementaires à la fin du rapport et dans vos documents; j'en présenterai ensuite brièvement quatre points essentiels.

Je tiens à souligner que les recommandations et les initiatives de la CEP se rapportent à la réglementation des banques d'importance systémique (SIB) et, dans certains cas, des banques d'importance systémique mondiale (G-SIB), ou peut-être devrais-je dire de la banque suisse d'importance systémique mondiale, puisqu'il n'en reste plus qu'une.

Les banques qui, selon les autorités, ne sont pas considérées comme "systémiques" ne sont pas concernées par le rapport de la CEP et nos propositions. La commission attache une grande importance à cette distinction pour l'élaboration future des bases légales.

Lassen Sie mich diesen Punkt nochmals auf Deutsch wiederholen, weil die Kommission dieser Unterscheidung im Hinblick auf die künftige Ausgestaltung der Regulierung eine grosse Bedeutung beimisst: Die Empfehlungen und Vorstösse der PUK betreffen die Regulierung von systemrelevanten Banken (SIB) und in einigen Fällen diejenige von global systemrelevanten Banken (G-SIB). Bei letzteren müsste ich eigentlich im Singular sprechen. Banken, die von den Behörden nicht als systemrelevant eingestuft werden, sind von den Empfehlungen und Vorstössen nicht erfasst.

Nous en venons maintenant au dernier point de mon introduction générale: les principales conclusions du rapport.

Dès le début de ses travaux, la commission a eu la volonté de travailler de manière ouverte et transparente. Nous avons ainsi décidé de ne pas constituer de sous-commissions auxquelles auraient été confiés des thèmes particuliers, comme l'ont fait des CEP précédentes. Les discussions au sein de la commission ont été intenses, ce d'autant plus que nous avions convenu au départ de la possibilité de déposer des propositions de minorité. Nous ne pouvions donc exclure la constitution de minorités sur certains points ou des propositions individuelles. Comme présidente, je me réjouis de pouvoir indiquer que le rapport a été approuvé à l'unanimité par la commission. Cela ne veut pas dire que toutes les propositions, en particulier les recommandations, les motions et les postulats, aient été approuvées par tous les membres. Certaines ont été acceptées à l'unanimité, certaines à une majorité et d'autres ont même été rejetées - vous ne les voyez évidemment plus dans le rapport. A la fin de nos travaux, aucune proposition de minorité n'a cependant été déposée, les membres estimant le résultat et les compromis trouvés équilibrés.

Le cadre de nos discussions étant maintenant posé, j'en viens à nos conclusions principales. Mes collègues - je les en remercie d'ores et déjà - reviendront sur certains aspects centraux.

Welches waren also unsere Haupterkenntnisse? Die Untersuchung bestätigt: Die Verantwortung für den Vertrauensverlust in die CS und deren Schieflage liegt bei deren Verwaltungsrat und Geschäftsleitung der letzten Jahre. Seitens der Behörden konnte die PUK in ihrem Abschlussbericht kein kausales Fehlverhalten feststellen. Wir haben aber gleichwohl verschiedene problematische Entwicklungen[NB]festgestellt.[NB]Ich[NB]beginne mit den gesetzlichen Rahmenbedingungen und fahre nachher mit der Geschäftsführung der Behörden weiter. [PAGE 113]

Mit Blick auf die Rahmenbedingungen möchte ich hier zuerst die verzögerte gesetzliche Weiterentwicklung nennen, ein Thema, das wir nachher auch noch einmal besprechen werden. Der sogenannte Public Liquidity Backstop (PLB) war, wie Sie wissen, in den Märztagen ein wichtiger Teil des Lösungspakets. Das Instrument des PLB ist seit 2016 Teil der internationalen Too-big-to-fail-Standards (TBTF-Standards). Die Schweiz war hier zu zögerlich. Hätte sie bereits einen PLB gehabt, hätte sie diesen schon im Herbst 2022 ohne Notrecht anwenden können.

Nun zur Geschäftsführung der Behörden: Wir haben einerseits untersucht, wie die Behörden in ihrem eigenen Kompetenzbereich tätig waren, aber andererseits auch analysiert, wie sie sich koordiniert haben, wie sie zusammengearbeitet haben. Bei der Aufsichtsbehörde, bei der Finma, haben wir festgestellt, dass sie ihre Tätigkeit zwar intensiv, aber nicht immer wirksam durchgeführt hat. Die PUK hat ebenfalls festgestellt, dass die Koordination zwischen den verschiedenen für die Finanzstabilität zuständigen Behörden - also EFD, SNB und Finma - nicht durchwegs optimal funktioniert hat, insbesondere hinsichtlich des Informationsflusses. Auch die Zusammenarbeit zwischen der RAB und der Finma muss für die Zukunft angeschaut und optimiert werden.

C'était là, de manière très résumée, les conclusions principales sur lesquelles mes collègues reviendront maintenant. J'ai terminé mes remarques introductives. Je remercie les collègues qui prendront le relais pour la présentation de certains aspects centraux du rapport ainsi que des propositions de la CEP, tout en rappelant que la présentation ne peut pas remplacer la lecture du rapport de plus de 700 pages, auquel s'ajoutent les rapports des experts et des chargés d'enquête. C'est dans ce tout que vous trouverez les réponses à vos questions.