Burkart Thierry · Ständerat · 2025-03-17

Wortprotokoll

Diesen Gesetzentwurf hat der Bundesrat dem Parlament am 15.[NB]Dezember 2023 übergeben. Er erfüllt damit einen Auftrag des Parlamentes, nämlich die Umsetzung der Motion Rieder 18.3021.

Der Fokus dieses Gesetzes liegt auf ausländischen, staatlich kontrollierten Investoren sowie inländischen Unternehmen, die in einem besonders kritischen Bereich tätig sind. Mit der Einführung einer Investitionsprüfung sollen Übernahmen von inländischen Unternehmen durch ausländische Investoren verhindert werden können, wenn diese Übernahmen die öffentliche Ordnung oder Sicherheit der Schweiz gefährden oder bedrohen. Zu diesem Zweck sieht der Gesetzentwurf vor, Übernahmen von inländischen Unternehmen einer Genehmigungspflicht zu unterstellen. Dies betrifft Unternehmen, die in einem besonders kritischen Bereich tätig sind und durch ausländische Investoren übernommen werden, die staatlich kontrolliert sind. Den Fokus auf staatlich kontrollierte Investoren begründet der Bundesrat damit, dass potenzielle Gefährdungen oder Bedrohungen von solchen Investoren ausgehen dürften. Das Kriterium der staatlichen Kontrolle schliesst dabei auch private Investoren mit ein, sofern diese unmittelbar oder mittelbar durch einen Staat kontrolliert werden. Die besonders kritischen Bereiche umfassen unter anderem Rüstungsgüter, zivil und militärisch verwendbare Güter, Stromnetze, Stromproduktion, Wasserversorgung sowie Gesundheits-, Telekom- und Transportinfrastrukturen.

Der Bundesrat hat den Auftrag der vom Parlament angenommenen Motion Rieder erfüllt, lehnt die Einführung einer Investitionsprüfung jedoch weiterhin ab. Er begründet dies damit, dass das Kosten-Nutzen-Verhältnis einer Investitionsprüfung ungünstig sei und das bestehende Regelwerk ausreiche. Bis heute seien keine Übernahmen bekannt, die die öffentliche Ordnung oder Sicherheit der Schweiz gefährden würden.

Erstrat war der Nationalrat. Der Nationalrat hat dieses Gesetz am 17.[NB]September 2024 auf Grundlage der Beratungen seiner Kommission für Wirtschaft und Abgaben beraten. Vorab: Der Nationalrat hat diesen Gesetzentwurf mit 142 zu 48 Stimmen bei 3 Enthaltungen angenommen. Dabei ist aber zu beachten, dass der Nationalrat bei der Kontrolle erheblich weiter geht, als dies der Bundesrat vorgesehen hat. Namentlich soll die Kontrolle auch nicht staatliche Investoren erfassen bzw. blieben ausländische Investitionen mit dem Investitionsprüfgesetz gemäss Beschluss des Nationalrates zwar grundsätzlich erlaubt, unterstünden aber neu einer Genehmigungspflicht. Bei Sicherheitsbedenken könnte der Staat intervenieren. Das heisst also, dass die Genehmigungspflicht praktisch umfassend ist. Konkret beschloss der Nationalrat mit diesem deutlichen Mehr, dass die Investitionsprüfung auch für diese nicht staatlichen Investoren gelten soll. Zudem wird neben der öffentlichen Ordnung und Sicherheit die Versorgung mit essenziellen Gütern und Dienstleistungen explizit als schützenswert bezeichnet. Weiter will die grosse Kammer den Spielraum des Bundesrates erhöhen, um nötigenfalls weitere Unternehmen der Genehmigungspflicht zu unterstellen.

Die ständerätliche Kommission für Wirtschaft und Abgaben hat sich mit diesem Gesetz bzw. mit dem Eintreten intensiv auseinandergesetzt. Namentlich wurden am 21.[NB]Oktober wie auch am 14.[NB]November des vergangenen Jahres Anhörungen durchgeführt. Die Beratungen fanden an der Sitzung vom 14.[NB]November 2024 statt. Angehört wurden die Vertreter der Konferenz kantonaler Volkswirtschaftsdirektorinnen und Volkswirtschaftsdirektoren sowie diverse Verbände.

Ihre vorberatende Kommission beantragt Ihnen mit 8 zu 4 Stimmen bei 0 Enthaltungen, nicht auf die Vorlage einzutreten. In der Abwägung zwischen sicherheits- und wirtschaftspolitischen Interessen überwiegen aus Sicht der Kommissionsmehrheit die Nachteile, welche die Einführung einer Investitionsprüfung zur Folge hätte.

Ich erlaube mir aus Sicht der Mehrheit, die wesentlichen fünf Argumente aufzuführen. Ich verzichte auf eine Darlegung der Argumente der Minderheit; ich gehe davon aus, dass diese dann noch umfassend dargelegt werden.

Das erste Argument, das gegen Eintreten spricht, ist die Tatsache, dass die bestehenden Schutzmechanismen ausreichen. Der Wirtschaftsstandort Schweiz ist bereits heute durch ein robustes Netz von Gesetzen und Regulierungen geschützt. Die Eigentumsverhältnisse in strategisch wichtigen Sektoren werden durch bestehende Instrumente wie das Wettbewerbs- und Börsenrecht wirksam kontrolliert. Zudem befinden sich kritische Infrastrukturen häufig in staatlichem Besitz, also im Besitz des Bundes und vor allem der Kantone, aber auch der Kommunen. Änderungen hätten demokratische Entscheide als Grundlage. Die Schweiz kennt zudem bereits heute höhere Investitionsschranken als der Durchschnitt der OECD-Staaten.

Das zweite Argument ist, dass kein Handlungsbedarf besteht. Die Hauptgefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sind nicht legale Firmenübernahmen aus dem Ausland, sondern illegale Aktivitäten wie Cyberkriminalität und Wirtschaftsspionage. Bisher sind in der Schweiz keine Fälle bekannt, in denen Übernahmen die öffentliche Ordnung oder Sicherheit gefährdet hätten. Beispiele wie Syngenta oder Gategroup rechtfertigen keine staatlichen Eingriffe. Internationale Erfahrungen zeigen, dass Investitionskontrollen selten zu Verboten führen. Statt Investitionskontrollen sind gezielte Massnahmen zur Cyberabwehr erforderlich. Es gibt keine Hinweise auf eine Bedrohung der Schweiz durch Firmenübernahmen.

Das dritte Argument ist, dass mit der Vorlage unnötige Kosten und Bürokratie entstehen würden, die am Schluss jemand bezahlen müsste, namentlich Mittelstand und KMU. Die Investitionsprüfung verursacht einen erheblichen administrativen und finanziellen Aufwand ohne erkennbaren Nutzen. Die Regulierungsfolgenabschätzung im Auftrag des SECO geht in einem mittleren Szenario von jährlich etwa 45 zu erwartenden Prüfungen aus, bei etwa sieben benötigten Vollzeitstellen und totalen Arbeitskosten von rund 1,2 Millionen Schweizerfranken. Diese Abschätzung basiert auf dem Entwurf des Bundesrates, nicht auf dem Beschluss des Nationalrates.

Diese Vorlage würde denn auch, sollte sie angenommen werden, zu erheblicher Bürokratie und zu erheblichen Kosten für die Unternehmen führen. Schliesslich ist diese Vorlage schädlich für eine offene und vernetzte Schweiz. Wie gesagt, wir haben bereits heute höhere Investitionsschranken als der OECD-Durchschnitt; wie gesagt, bezahlen müssen am Schluss der Mittelstand und die KMU.

Viertes Argument: Die Investitionskontrollen schaffen Unsicherheit und schaden der Standortattraktivität der Schweiz. Als eine der grössten Auslandsinvestorinnen der Welt riskiert die Schweiz Retorsionsmassnahmen anderer Länder. Dies hätte erhebliche Folgen für unsere Wirtschaft und unseren [PAGE 234] Wohlstand. Die Schweiz ist auf ausländische Investoren angewiesen, und die Schweiz investiert viel im Ausland. Der offene Kapitalmarkt gehört zu den wichtigsten Standortvorteilen des Landes.

Fünftes und letztes Argument: Es wäre ein sehr starker Eingriff in die Kompetenz der Kantone. Die Ansiedlung ausländischer Unternehmen ist Sache der Kantone. Eine Investitionskontrollbehörde des Bundes greift in diese Kompetenz ein, und gerade der Ständerat sollte diesbezüglich eine gewisse Sensibilität an den Tag legen.

Zum Thema Rechtssicherheit ist noch Folgendes zu ergänzen: Wenn man das Gesetz präzise formuliert, dann hätte das zur Folge, dass mit grösserer Wahrscheinlichkeit ausgerechnet die Fälle, bei denen eine Investitionskontrolle allenfalls sogar noch gerechtfertigt wäre, nicht durch das Gesetz abgedeckt wären. Will man alle möglichen Sachverhalte durch das Gesetz abdecken, ist das Gesetz entsprechend unpräzise, der Ermessensspielraum der Behörden sehr gross, und das schafft Rechtsunsicherheit. Rechtsunsicherheit schadet einem starken Wirtschaftsstandort Schweiz.

Dies sind die fünf Gründe, weshalb ich Sie im Namen der Mehrheit der Kommission bitte, nicht auf das Gesetz einzutreten.

Es wurde uns, relativ kurzfristig, ein Einzelantrag Würth vorgelegt. Dieser Antrag betrifft die Detailberatung. Wir hatten in der Kommission keine Detailberatung und machen diese auch heute nicht. Insofern ist es mir nicht möglich - es ist aber auch nicht nötig -, aus Sicht der Kommission auf diesen Einzelantrag Würth einzugehen.