Cottier Damien · Nationalrat · 2025-06-04

Wortprotokoll

Notre Commission des finances a traité le supplément I au budget lors de sa séance des 19 et 20 mai derniers. Elle l'a fait sur la base des travaux préparatoires des différentes sous-commissions qui avaient siégé auparavant. La rapporteuse de langue allemande ayant décrit de manière détaillée l'ensemble des travaux de la commission, je ne vais me concentrer que sur trois dossiers particuliers, dont évidemment le crédit concernant la participation de la Suisse au programme Horizon Europe, qui a constitué, si je puis dire, le gros morceau de nos délibérations. Mais je vais commencer par deux autres dossiers.

Premièrement, s'agissant du Conseil de l'Europe, je signale que la commission a pris note, sans remarque particulière, de la hausse du budget de 1,8 million de francs, qui est demandée par le Conseil fédéral et qui est devenue nécessaire pour la participation de notre pays à cette organisation, suite à la décision politique qui a été prise au niveau des chefs d'État et de gouvernement lors d'un sommet qui s'est tenu en 2023 à Reykjavik. Il y a été décidé de renforcer le rôle et les moyens de cette importante organisation en réponse aux grands défis géopolitiques qui frappent notre continent et en raison de l'importance, dans ce cadre, de renforcer de manière préventive la démocratie, les droits de l'homme et l'État de droit sur l'ensemble de notre continent européen. Le montant qui est demandé inclut également une part de correction du renchérissement. Comme je l'ai dit, la commission a pris note de ces besoins financiers supplémentaires sans remarque particulière.

Deuxièmement, il s'agit d'une série de mesures qui concernent l'Office fédéral de l'agriculture. Il y a deux points à relever. D'une part, la lutte contre les ravageurs, en particulier le scarabée japonais, qui a malheureusement un impact très fort sur les cultures, nécessite des moyens supplémentaires à hauteur de 1,6 million de francs. D'autre part, des mesures font suite à des décisions qui ont été prises par notre Parlement lors du processus budgétaire. Vous vous souvenez que nous avions décidé d'une coupe de 20 millions de francs, lors du débat sur le budget 2025, s'agissant de la recherche de l'administration fédérale. Vous vous souviendrez peut-être qu'il s'agissait d'un compromis entre les deux conseils. Le Conseil des États demandait une coupe de 40 millions de francs dans la recherche de l'administration fédérale, mais notre conseil n'en voulait pas. En fin de compte, nous avons décidé d'un compromis à 20 millions de francs de coupes transversales. Cette décision impactait tout particulièrement, très fortement, l'Institut fédéral de recherche dans le domaine agronomique, Agroscope, à hauteur de 7 millions de francs. C'est le gros morceau, si je peux dire, de cette mesure qui est intervenue pratiquement d'un jour à l'autre, puisque nous avons adopté le budget fin décembre 2024 et que les mesures devaient s'appliquer à partir du 1er janvier 2025. Cela aurait entraîné, si cette coupe avait été appliquée telle quelle, l'interruption brutale de programmes de recherche et le licenciement de pas moins de quarante collaborateurs de l'organisation, et ceci avec effet immédiat, ce qui n'était d'ailleurs pas possible, ou seulement partiellement, pour des raisons contractuelles ou juridiques.

Le Conseil fédéral a donc cherché une autre solution.

Selon les informations très cohérentes qui nous ont été données, des mesures d'une telle ampleur peuvent être prises en renonçant à des programmes, en les priorisant également, mais cela ne peut se faire que s'il y a un temps de latence et de préparation; avec un temps de latence donné de quinze jours environ, ce n'était pas possible. C'est la raison pour laquelle d'autres mesures ont été proposées par le Conseil fédéral.

Il s'agit, dans le supplément au budget I, de demander des moyens supplémentaires ou des réaffectations, avec une participation de 3,4 millions de francs dans le budget de l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) et une contribution du Secrétariat général du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche à hauteur d'un demi-million de francs. Cela permettra de réduire la participation d'Agroscope à hauteur de 3,1 millions de francs, ce qui reste conséquent, mais est beaucoup plus digeste pour cette institution; cela permettra donc d'éviter de commettre des dégâts à la suite de la décision budgétaire qu'avait prise notre Parlement. Cette décision est neutre du point de vue budgétaire, puisque ce qui est économisé du côté de l'OFAG et du secrétariat général, ne le sera pas du côté d'Agroscope.

Je l'ai dit précédemment : le gros morceau était la discussion sur le paquet Horizon Europe. La commission a fait part de son insatisfaction sur la manière dont le Conseil fédéral a déposé cette demande. Dans un premier temps, nous avions un simple chapitre d'une demi-page pour justifier un crédit de 666 millions de francs. C'est peu dire que cet élément a un peu crispé les discussions en sous-commission et ensuite en commission. Nous avons donc demandé des informations complémentaires et avons eu une discussion avec le chef du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche, le conseiller fédéral Guy Parmelin, avec les représentants du SEFRI et ceux de l'Administration fédérale des finances.

Pour comprendre comment une demande d'une telle ampleur peut arriver dans le supplément au budget, il faut faire quelques rappels. En décembre 2020, notre Parlement a adopté un crédit-cadre de 5,4 milliards de francs pour la participation de la Suisse au paquet Horizon de l'Union européenne pour la période 2021 à 2027. A l'époque, on ne savait pas si la Suisse pourrait s'associer à ce programme pendant cette période. L'arrêté fédéral était rédigé de telle manière que l'on puisse, avec ces montants, soit financer la contribution obligatoire au programme de l'Union européenne, au pot commun, soit, en cas de non-association, la participation en mode projet par projet - les mesures de compensation nationales. Dans un premier temps, c'est la participation en mode projet par projet qui a eu lieu. Aujourd'hui, nous arrivons à un changement de système.

En 2021 et 2022, la contribution obligatoire était encore inscrite au budget. Dans le budget 2023, c'est la moitié de la contribution obligatoire qui était prévue. À partir du budget 2024, elle n'était plus prévue. Pourquoi cela ? Parce que, comme je l'ai dit, dès 2021, la Suisse a adopté des mesures transitoires nationales. Elle a prévu des moyens financiers à cet effet dès le budget 2022. La non-participation de la Suisse au programme de l'Union européenne a produit des restes de crédit très importants, puisque les montants inscrits au budget n'étaient pas utilisés. Il a alors été décidé de ne plus inscrire ces montants au budget au profit des mesures de compensation nationales. Toutefois, il a toujours été prévu que si la Suisse, et c'était bien l'objectif politique, pouvait être [PAGE 797] réassociée au programme, le Conseil fédéral viendrait nouvellement avec les montants de participation et que, si besoin était, il le ferait à travers un supplément au budget.

C'est bien ce qui se passe maintenant, c'est bien l'objectif politique à la fois clairement demandé par notre Parlement, qui s'est exprimé à plusieurs reprises à ce sujet, et clairement fixé par le Conseil fédéral, de pouvoir réassocier la Suisse à ce programme. Alors pourquoi ne pas l'avoir inscrit au budget 2025 ? C'est une question que la commission a posée avec insistance. Le Conseil fédéral nous a répondu de manière convaincante qu'il n'était pas possible de le faire dans les délais, puisque, au courant de l'année 2024, il ne pouvait pas savoir de manière suffisamment sûre qu'une réassociation de la Suisse, de manière anticipée, pourrait avoir lieu en 2025 déjà, puisque tout cela était lié à la ratification de l'ensemble du paquet négocié entre la Suisse et l'Union européenne. Il a été toutefois possible - et c'est une bonne chose - de convenir d'une application anticipée dès 2025. Le Conseil fédéral n'avait pas connaissance de cet élément au moment où il a élaboré le budget au printemps, puis en juin 2024. Il n'était donc pas possible de l'intégrer au budget 2025.

Pourquoi ne pas l'inscrire dans le supplément II au budget, pourquoi ne pas venir en fin d'année avec cette demande, comme plusieurs collègues l'ont proposé ou demandé en commission ? Cela aurait eu lieu trop tard, puisqu'il est prévu que la signature de l'accord se fasse en novembre 2025 - c'est une décision qui a été prise en avril de cette année seulement par le Conseil fédéral, qui a autorisé le chef du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche à signer cet accord en novembre 2025. C'est à ce moment-là que la Suisse devra verser sa contribution au pot commun. Le supplément II au budget serait venu trop tardivement. De plus, passer par une décision de la Délégation des finances par le biais d'une procédure d'urgence aurait été une solution encore bien moins satisfaisante que ce qui est proposé.

J'ajoute entre deux éléments importants sur le plan financier. Premièrement, cette contribution est importante du point de vue de son montant, mais elle n'engendre pas de surcoût pour l'enveloppe globale pour la recherche et l'innovation. Elle s'inscrit dans le crédit-cadre de 5,4 milliards de francs que notre Parlement a adopté en 2020. Cette enveloppe sera respectée. Par contre, il y a un effet financier de chevauchement, parce que les mesures de compensation nationale sont payées a posteriori, en fonction des projets, alors que la participation aux programmes de l'Union européenne est dépensée en amont, en participant au pot commun de l'Union européenne. Il y a donc un effet de chevauchement entre les budgets de cette année et ceux des deux prochaines années, puisque ces deux mesures sont parallèles, mais, sur l'ensemble de la période, il n'y a pas de dépassement.

Secondement, ce n'est pas un contournement du frein à l'endettement. Le mécanisme est très clairement prévu à l'article 35 de la loi sur les finances de la Confédération. Pour que des suppléments au budget soient possibles, il faut faire une estimation des restes de crédit qui sont attendus durant l'année. Ces dernières années, on avait des restes de crédit entre 2015 et 2024 de l'ordre de 2,3 milliards de francs. Aujourd'hui, ils sont plutôt en diminution, mais l'enveloppe, selon les calculs du Département fédéral des finances et du Conseil fédéral, montre que le montant de 666 millions de francs qui est demandé entre largement dans ce montant et la commission n'a pas de raison de penser qu'il en va autrement, raison pour laquelle la majorité de votre commission, par 15 voix contre 8 et 1 abstention, propose de soutenir ce crédit complémentaire et donc de s'opposer à la proposition de la minorité Gafner.

Pour le reste, concernant l'arrêté fédéral I, c'est par 15 voix contre 7 et 0 abstention, que la commission vous propose de soutenir cet arrêté. Elle soutient les autres arrêtés à l'unanimité.