Z'graggen Heidi · Ständerat · 2025-06-16

Wortprotokoll

Die Staatspolitische Kommission hat das Geschäft zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands an zwei Sitzungen beraten. Am 7.[NB]April 2025 hat sie die Eintretensdebatte geführt und am 28.[NB]April 2025 gestützt darauf die Detailberatung. Sie empfiehlt Ihnen mit 8 zu 2 Stimmen Eintreten auf die Vorlage 1 und mit 8 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen Eintreten auf die Vorlagen 2 und 3. Schliesslich empfiehlt sie Ihnen mit jeweils gleichem Stimmenverhältnis, die Vorlagen anzunehmen.

Der Bundesrat hat am 7.[NB]März 2025 die Botschaft zum angepassten Schengener Grenzkodex verabschiedet. Die EU hat mit der Verordnung 2024/1717 wesentliche Anpassungen am Schengener Grenzkodex beschlossen, die auch die Schweiz im Rahmen des Schengen-Assoziierungsabkommens bis spätestens am 13.[NB]Juni 2026 in nationales Recht übernehmen muss. Die Änderungen betreffen insbesondere die Bestimmungen zu Grenzübertritten, Grenzkontrollen - auch bei einer Wiedereinführung von Grenzkontrollen - sowie zu einem neuen Überstellungsverfahren irregulär eingereister Personen. Zudem soll der Zugriff des EDA auf das nationale Etias geregelt und redaktionelle Anpassungen im Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) vorgenommen werden.

Zur Umsetzung der EU-Verordnung werden drei voneinander unabhängige, aber thematisch eng verbundene Vorlagen in einer Botschaft vorgelegt. Die Vorlage 1 dient der Umsetzung der Verordnung (EU) 2024/1717 und der Anpassung des Schengener Grenzkodexes ins nationale Recht im engeren Sinn. Bei der Vorlage 2 geht es vor allem um die Gewährung des Zugriffs für das EDA und die ständigen Missionen bei der UNO in Genf. Bei der Vorlage 3 geht es vorwiegend um redaktionelle Anpassungen im AIG zur sprachlichen Harmonisierung mit der Terminologie des Schengener Grenzkodexes. Alle drei Vorlagen sollen gleichzeitig in Kraft treten.

Ich gehe zuerst auf Details zur Verordnung der EU ein. Die Verordnung der EU wurde als Reaktion auf Krisen wie die Flüchtlingskrise 2014 und die Flüchtlingskrise im Allgemeinen, die Covid-19-Pandemie, terroristische Bedrohungen und irreguläre Migration verabschiedet. Sie zielt darauf ab, die Koordination der Schutzmassnahmen an den Schengen-Aussengrenzen zu verstärken und eine einheitliche Anwendung der Vorschriften zu gewährleisten.

Ich komme zu den zentralen Änderungen im Schengener Grenzkodex: Zur Stärkung des Schengen-Raums und zur einheitlichen Anwendung der Grenzkontrollregeln hat die EU den Schengener Grenzkodex angepasst. Ziel ist ein gezielteres Vorgehen bei grossen Bedrohungen wie Gesundheitskrisen, Terrorismus, staatlicher Steuerung und Instrumentalisierung von Migranten und Sekundärmigration. Die wesentlichen Neuerungen betreffen koordinierte Gesundheitsmassnahmen, Schutzmechanismen bei Gesundheitskrisen, verschärfte Regeln für Binnengrenzkontrollen, Alternativen zu Grenzkontrollen, ein Konsultationsverfahren, ein neues Überstellungsverfahren, den Schutz der Grenzregionen und die Bekämpfung der staatlich gesteuerten Migration.

Ich komme zur gesetzlichen Umsetzung in der Schweiz. Wie wird die EU-Verordnung in unser Recht übernommen? Ich mache zuerst eine Vorbemerkung: Die Schweiz hat sich mit dem Schengen-Assoziierungsabkommen grundsätzlich verpflichtet, sämtliche Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstandes zu übernehmen. Die Übernahme eines neuen Rechtsakts erfolgt in einem speziellen Verfahren, das die Notifikation durch die zuständigen EU-Organe sowie die Übermittlung einer Antwortnote durch die Schweiz umfasst. Der Bundesrat hat am 26.[NB]Juni 2024 dem Notenaustausch zur Übernahme dieser Verordnung unter dem Vorbehalt der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen zugestimmt. Die entsprechende Antwortnote wurde der EU am 28.[NB]Juni 2024 übermittelt.

Ziel der Vorlagen ist es also, die betreffenden Schengen-Weiterentwicklungen fristgerecht in nationales Recht zu überführen und die notwendigen rechtlichen Grundlagen für ihre Umsetzung zu schaffen. Der Schweiz steht eine Umsetzungsfrist von maximal zwei Jahren zur Verfügung, die wie gesagt am 13.[NB]Juni 2026 endet. Kurz, die Änderungen der EU-Verordnung erfordern Anpassungen im Schweizer Recht, insbesondere im AIG sowie im Bundesgesetz über polizeiliche Informationssysteme des Bundes, und werden in drei Vorlagen umgesetzt. Die Kompetenzverteilung zwischen Bund,[NB]Kantonen[NB]und[NB]dem Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) bleibt natürlich bestehen.

Für die Umsetzung in der Schweiz braucht es wie gesagt Anpassungen im AIG; es geht um eine Präzisierung der Regeln zu Grenzübertritt, Grenzkontrollen, zur vorübergehenden Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen usw., um die Einführung von Rechtsgrundlagen für gesundheitliche Massnahmen, um die Integration des neuen Überstellungsverfahrens sowie um das Anpassen des Bundesgesetzes über polizeiliche Informationssysteme des Bundes. Diese Anpassungen sind notwendig, damit die Schweiz die Neuerungen des Schengener Grenzkodexes vollständig und rechtssicher umsetzen und so den Schengen-Raum gemeinsam mit den Partnerstaaten stärken kann.

Bei der Vorlage 2 geht es um den Zugriff auf das nationale Etias; das Protokoll des EDA und die ständigen Missionen bei der UNO in Genf erhalten Zugriff darauf. Dies ermöglicht eine effizientere und digitalisierte Verwaltung von Reisegenehmigungen.

Bei den redaktionellen Anpassungen im AIG geht es um sprachliche und terminologische Anpassungen.

In der Schweiz wurde eine Vernehmlassung durchgeführt. Die Vorlage wurde mehrheitlich positiv aufgenommen. Insbesondere wurde der Vorlage 1 mit den europaweit einheitlichen Gesundheitsregelungen und den neuen Grenzbestimmungen zugestimmt. Kritische Stimmen gab es bei Fragen zu Menschenrechten, beim Asylzugang und bei der Dauer von Grenzkontrollen. Eine Partei lehnte alle Vorlagen ab.

Der Bundesrat hat diese Rückmeldungen geprüft und Präzisierungen vorgenommen. Der Bundesrat unterstützt die Revision zur besseren Verwaltung der Aussengrenzen und zur Stärkung der Zusammenarbeit im Schengen-Raum, weil dies auch ein wichtiges Mittel ist, um die Sicherheit in der Schweiz zu gewährleisten.

Die finanziellen Auswirkungen sind gering. Für das Überstellungsverfahren ist eine einmalige IT-Anpassung in Höhe von etwa 200[NB]000 Schweizerfranken geplant. Weitere personelle oder strukturelle Anpassungen sind nicht erforderlich.

Ich fasse zusammen: Es geht um die Einführung eines europäischen Schutzmechanismus für koordinierte Gesundheitsmassnahmen, um striktere Regeln für die Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen mit Fokus auf Verhältnismässigkeit und Alternativen, um einen verstärkten Einsatz polizeilicher Kontrollen als flexible Alternative, um die Einführung eines Überstellungsverfahrens für irregulär eingereiste Personen und um Schutzmassnahmen für Grenzregionen zur Minderung negativer Auswirkungen. Die Schweiz setzt diese Verordnung bis spätestens Mitte 2026 in nationales Recht um. Das waren meine Ausführungen zur Vorlage.

Die Kommission hat während der Eintretensdebatte verschiedene Fragen gestellt. Eine wichtige Frage war ja, wie diese Vorlage im Zusammenhang mit der Motion 25.3026 stehe, mit der wir strengere Grenzkontrollen gefordert haben. Die Antwort lautet wie folgt: Die Motion verpflichtet den Bundesrat dazu, die Grenzkontrollen zu verstärken und die Sicherheit in der Schweiz zu erhöhen. Der Bundesrat ist an der Umsetzung dieser Motion und steht im Austausch mit dem [PAGE 554] BAZG. Kurzfristig ist eine Umstrukturierung im BAZG möglich. Für die Umsetzung der Motion ist langfristig zusätzliches Personal notwendig. Die Motion steht nicht im Konflikt mit der hier zu behandelnden Vorlage.

Eine weitere Frage, die geklärt wurde, war diejenige nach dem Zusammenhang zwischen dem EU-Migrationspakt und der Schengen-Weiterentwicklung. Hier wurde uns vonseiten des Bundesrates, von Bundesrat Jans, ausgeführt, es bestehe nur eine zeitliche, nicht eine inhaltliche Verbindung. Der EU-Pakt und der Schengener Grenzkodex wurden zwar im gleichen Zeitraum verabschiedet, sie werden jedoch bewusst separat behandelt.

Weiter gab es eine Begriffsklärung dazu, was eine Grenzkontrolle und was eine Personenkontrolle ist. Nur kurz: Eine Personenkontrolle ist die polizeiliche Kontrolle im Inland, eine Grenzkontrolle ist die direkte Kontrolle an der Grenze.

Eine weitere Frage war: Was ist mit "gesundheitlicher Notlage" gemeint? Damit ist ganz klar eine Pandemie gemeint. Der EU-Rat würde bestimmen, welche Personengruppen betroffen wären und nicht einreisen könnten. Die irregulären Einreisen und der Kriminaltourismus sind mit grenzüberschreitender Polizeiarbeit eben besser bekämpfbar, und deshalb ist diese Vorlage auch für uns zentral.

Die Kommission beantragt Ihnen, auf alle drei Vorlagen einzutreten. Sie tut dies insbesondere, weil die Schweiz eben gut beraten ist, sich auch zur eigenen Sicherheit an der Weiterentwicklung des Schengener Grenzkodexes zu beteiligen. Die Vorlagen bringen klarere und verbindlichere Regeln für die Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen und verbessern die rechtliche Koordination innerhalb des Schengen-Raums. Mit der Übernahme der Bestimmungen stellt die Schweiz sicher, dass sie weiterhin gleichwertige Standards anwendet und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit aufrechterhält. Damit schützt sie ihre sicherheits- und migrationspolitischen Interessen im Rahmen von Schengen. Dieser Meinung war eine Mehrheit von 8 Stimmen.

Eine Minderheit von 2 Stimmen wird die Gründe für ihren Antrag auf Nichteintreten auf die Vorlage selber begründen. Nur kurz aus meiner Sicht als Berichterstatterin: Für die Minderheit bringt die Vorlage keinen erkennbaren sicherheitspolitischen Mehrwert für die Schweiz. Sie macht geltend, die Vorlage schränke das bestehende Recht zur Einführung von Grenzkontrollen ein, ohne dass die nötigen innerstaatlichen gesetzlichen Grundlagen etwa für Überwachungstechnologien usw. bereits bestehen würden. Zudem fehle ein wirksamer Sanktionsmechanismus gegenüber Staaten, die sich nicht an die Schengen-Regeln halten würden. Die Vorlage sei mit Blick auf die Umsetzbarkeit und insbesondere mit Blick auf die Souveränität der Schweiz noch nicht reif für die Umsetzung. Die Minderheit wird ihre Argumente dazu noch selber vortragen.

Das war mein Votum zum Eintreten.