Michel Matthias · Ständerat · 2025-06-19

Wortprotokoll

Ihre Aussenpolitische Kommission befasste sich schon vor Einreichung der vorliegenden Volksinitiative mit dem Thema der Neutralität, so am Tag der Schweizer Aussenpolitik im September 2022. Das zeigt, dass das Thema schon länger diskutiert wird. Heute steht eine Art Showdown an, und es braucht einige Ausführungen gerade aus der Kommission.

Aus Anlass der Beratung der vorliegenden Initiative hörte unsere Kommission im Januar 2025 eine Expertin und vier Experten an. Wir befassten uns an insgesamt vier Sitzungen eingehend mit der Initiative. Die Expertenmeinungen stellten die Neutralität und das Neutralitätsverständnis auch hinsichtlich der Initiative in einen Kontext. Diesbezüglich möchte ich drei Aspekte aus diesen Expertenanhörungen erwähnen. Ich glaube, dass sie für die Diskussion wichtig sind.

1.[NB]Historisch lässt sich zeigen, dass sich unsere Neutralitätspolitik je nach Interessenlage an die jeweilige Situation anpasst, dies immer im Interesse der Schweiz. Es gab Phasen eines integralen, strengen Neutralitätsverständnisses und dann wieder Phasen, in welchen die schweizerische Neutralität pragmatischer und situationsbezogener als Instrument der Interessenpolitik gestaltet wurde. Hinzu kommt, dass von Beginn weg, dann aber auch bei den jeweiligen Verfassungsrevisionen, auf eine Definition in der Verfassung verzichtet worden ist; dies hauptsächlich mit der Begründung, die Neutralität sei kein Verfassungsziel an sich, sondern ein Mittel zum Zweck der Erfüllung anderer Verfassungsziele wie der Unabhängigkeit und der Sicherheit der Schweiz. Die Neutralität ist in der Bundesverfassung aber nicht abwesend, sondern bekannterweise wird sie in den Kompetenzartikeln als Aufgabe des Bundesrates und der Bundesversammlung aufgeführt, und die Bundesverfassung erteilt uns dort auch die Pflicht, für die Neutralität einzustehen. Deshalb wäre die Neutralitäts-Initiative mit ihrem Sanktionsverbot in den Worten eines Verfassungshistorikers ein Bruch mit der eidgenössischen Verfassungstradition, wie ich das erklärt habe.

2.[NB]Ein weiterer Experte erläuterte den Kontext der Initiative, die offensichtlich an den Ukraine-Krieg anknüpft. Entsprechend, so der Experte, sei die Initiative an diesem reinen Staatenkrieg ausgerichtet, dies im Fall des Ukraine-Krieges mit klarer Rollenteilung zwischen Aggressor und Angegriffenem. Dies sei bei heutigen internationalen Konflikten aber nicht mehr der Regelfall. Im Normalfall sei die Situation weit diffuser: Oft seien Staaten und nichtstaatliche Akteure in Konflikte verwickelt, manchmal seien es Bürgerkriege, und die Rollenteilung sei viel diffuser als bei klassischen Konflikten zwischen zwei Staaten. Entsprechend mahnte dieser Experte zur Zurückhaltung und riet davon ab, eine Verfassungsbestimmung zu eng zu formulieren und sie auf einen bestimmten Konfliktfall hin definieren zu wollen. Damit würden bestehende und noch nicht absehbare Entwicklungen von Konfliktsituationen nicht mehr berücksichtigt.

3.[NB]Schliesslich setzte eine weitere Expertin die Neutralitätspolitik in den Kontext der Sicherheitspolitik, der globalen Wirtschaftspolitik und der Demokratie. So befinden wir uns in einer Lage - wir wissen es - der Systemkonkurrenz, der Blockbildung, erodierender Grenzen zwischen Krieg und Frieden, des Abbaus einer regelbasierten Weltordnung und des zunehmenden Risikos, dass sich weltweit leider das Recht oder die Macht des Stärkeren durchsetzt. Anders als andere Nationen, die sich verbündet haben und zusammengerückt sind, hat die Schweiz nach den Worten der Expertin über viele Jahre und Jahrzehnte bewusst, aber auch erfolgreich einen ganz anderen Weg gewählt: nicht Isolation, sondern flexible Annäherung und selektive Kooperationen, ohne das Prinzip der Neutralität aufzugeben. Gemäss den mahnenden Worten der Expertin würde die Annahme der Neutralitäts-Initiative diesen Weg der flexiblen Annäherung und Kooperation hinterfragen, ja gar verunmöglichen.

Ein Zwischenfazit aus diesen Anhörungen war bzw. ist es, dass eine inhaltliche Festschreibung der Neutralität in der Verfassung ein sehr schwieriges Unterfangen ist. Man riskiert, eine Definition aus einem bestimmten Zeitgeist heraus bzw. im Hinblick auf bestimmte Fälle von Konflikten zu wählen. Man orientiert sich an Bekanntem und erfasst volatile und ungewisse Entwicklungen ungenügend. Man nimmt der Souveränitäts- und Sicherheitspolitik unseres Landes den angesichts globaler Verwerfungen notwendigen Handlungsspielraum. Die Neutralität würde mit der Initiative zu[NB]einem[NB]eigenständigen[NB]Verfassungsziel, nachdem sie bisher nach unserem und richtigem Verständnis Mittel zum Zweck war, also ein Instrument unserer Aussen- und Sicherheitspolitik.

Diese Bedenken gelten gegenüber jeglicher Art von Definition des Neutralitätsverständnisses in der Verfassung, und sie haben die Kommissionsmehrheit dazu bewogen, nicht nur die Initiative, sondern auch einen Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen; aber diese Diskussion kommt dann etwas später.

Zurück zur Initiative: Auch die konkreten Äusserungen der Expertinnen und Experten zur Initiative waren grossmehrheitlich sehr klar. Beleuchtet wurden besonders die Absätze 2 und 3 der Initiative, die eine von den Initianten bewusst geforderte Abkehr vom bisherigen Verständnis der Neutralitätspolitik bewirken sollen. Absatz 2 verbietet den Beitritt zu einem Militärbündnis, aber ein Beitritt zu einem solchen Bündnis wäre schon heute, nach heutigem, unbestrittenem Neutralitätsverständnis, nicht möglich. Dieser Satz wäre eigentlich nicht nötig. Die Initiative geht nun aber viel weiter, zu weit: Im zweiten Satz von Absatz 2 wird von der Zusammenarbeit mit solchen Bündnissen - denken wir an die Nato - gesprochen, die nur bei einem direkten Angriff auf die Schweiz oder für den Fall von Vorbereitungen eines solchen direkten Angriffs gegen die Schweiz möglich sein soll. Die Vorbereitungen beziehen sich also einzig auf einen direkten Angriff, und das ist eine sehr enge Formulierung. Noch enger ist die französische Fassung, welche "für den Fall" eines Angriffs, eines direkten Angriffs, mit "en cas" übersetzt, das heisst also: erst, wenn der Fall des Angriffs wirklich eintritt. Damit wäre sowohl gemäss der deutschen als auch gemäss der französischen Fassung eine Zusammenarbeit mit der Nato verhindert oder zumindest infrage gestellt.

Nach einem engen Verständnis müsste die Schweiz zuerst einen Konfliktfall, quasi also einen direkten Angriff, abwarten, bis sie überhaupt mit einem Bündnis zusammenarbeiten könnte. Eine wirksame Verteidigung ist etwas anderes. In einem offenen Verständnis wären gemeinsame Übungen und interoperable Systeme, wie sie heute schon praktiziert werden oder angedacht sind, möglich. Für den Fall einer Annahme der Initiative möchte die Kommission solche präventiven Zusammenarbeitsformen für den Verteidigungsfall sicher nicht ausschliessen. [PAGE 699]

Hinzu kommt, dass dieser Absatz der Initiative wichtige Aspekte moderner Kriegsführung ausser Acht lässt, nämlich Angriffe, die eben nicht Angriffe im Sinne des klassischen Selbstverteidigungsrechts darstellen; zu denken ist an schwere hybride Angriffe, an Angriffe auf Infrastrukturen, auf Energieeinrichtungen, die unser Land lahmlegen könnten. Wenn man die Initiative so versteht, wie sie geschrieben ist, wäre die Schweiz in diesen Bereichen dann auf sich alleine gestellt.

Sie sehen, die an sich schon einschränkende Formulierung lässt Interpretationsspielraum offen, und zwar auch zwischen den Sprachen, und es könnte ein unsäglicher Streit über die Auslegung dieses Absatzes entstehen. Wenn schon heute festgestellt werden muss, dass eine Verfassungsbestimmung so formuliert unklar ist und Grund zu Missverständnissen oder Verfassungsstreitigkeiten gibt, so lässt man es besser sein.

Dann noch zu Absatz 3: Dieser würde eine radikale Änderung der Schweizer Politik bedeuten. Die Schweiz dürfte keine nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten ergreifen, sprich, jegliche Sanktionen wären unmöglich. Klammerbemerkung: Eine kleine Ausnahme gibt es, sie ist aber geringfügig, nämlich die verpflichtenden UNO-Sanktionen oder Sanktionen gegen Umgehungsmassnahmen. Das ist eine sehr eng gefasste Ausnahme - wir wissen, dass nur Sanktionen des UNO-Sicherheitsrates rechtlich verbindlich sind, und wir wissen, dass wegen des Vetorechts solche verpflichtenden Sanktionen des Sicherheitsrates praktisch nie beschlossen werden.

Die Schweiz würde also per se grundsätzlich auf ein Instrument verzichten, um völkerrechtswidrige Akte wie etwa denjenigen des russischen Angriffs auf die Ukraine zu sanktionieren. Mit einem solchen Schematismus in Form einer kategorischen Abstinenz von wirtschaftspolitischen Massnahmen würde das Völkerrecht zu einem reinen Lippenbekenntnis unter dem Deckmantel der Neutralität - und wenn Neutralität zum Deckmantel wird, dann verliert sie ihren Wert. Was die Initiative will, wäre im Sinne der Kommissionsmehrheit ein falsches Verständnis: Es wäre das Tolerieren einer Völkerrechtswidrigkeit, und das ist gegen unser Selbstverständnis und gegen eine interessenorientierte Aussenpolitik.

Noch ein Hinweis zur rechtlichen Notwendigkeit einer Verfassungsbestimmung: Wie erwähnt, ist die Neutralität in den Artikeln 173 und 185 der Bundesverfassung verankert. Demnach sind die Bundesversammlung und der Bundesrat verpflichtet, Massnahmen zur Wahrung der Neutralität zu treffen. Also ist es kein "ad libitum". Wir sind aufgerufen, Massnahmen zur Wahrung der Neutralität zu treffen. Auch deshalb wäre ein Verzicht auf die Neutralität, etwa durch den Beitritt zu einem Militärbündnis wie der Nato, nicht möglich, ohne dass man die Verfassung anpassen müsste. Das haben Verfassungsrechtler bestätigt, das hat der Bundesrat bestätigt, das hat die Kommission bestätigt. Es ist also nicht so, dass der Bundesrat von sich aus die Neutralität aufgeben könnte.

Nicht zu vergessen sind die Mitberichte, es haben sich ja drei ständerätliche Kommissionen mit dieser Initiative befasst, auch die SiK und die SPK, deren Vertretungen sich heute sicher auch noch melden werden. In ihrem Mitbericht empfiehlt die SiK-S mit 7 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen die Initiative ohne Gegenvorschlag klar zur Ablehnung. Die SPK-S empfiehlt mit ähnlicher Klarheit, mit 7 zu 3 Stimmen, die Initiative zur Ablehnung.

Die Minderheit wird ihre Zustimmung zur Initiative selbst begründen. Zusammengefasst hält sie es für notwendig, die Neutralität in der Verfassung als wichtiges Prinzip zu definieren, um dem Neutralitätsverständnis eine klarere und stabilere Rechtsgrundlage zu geben, um die Schweiz damit - das die Erwartung der Minderheit - aussenpolitisch verlässlicher zu machen.

Wie erwähnt, empfiehlt die Kommissionsmehrheit zusammen mit dem Bundesrat die Initiative zur Ablehnung. Sie steht der Verfassungstradition entgegen, sie engt die Neutralitätspolitik im Dienste und als Instrument unserer Aussen- und Sicherheitspolitik unnötig ein. Sie trägt der Vielfalt und Dynamik heutiger und künftiger Konfliktsituationen überhaupt nicht Rechnung und schadet so dem aussenpolitischen Spielraum unseres Landes und damit unseren Interessen.

Mit 9 zu 3 Stimmen beantragen wir Ihnen, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen.