Jans Beat · Bundesrat · 2025-09-09

Wortprotokoll

Letzte Woche war der UNO-Hochkommissar für Flüchtlinge im Bundeshaus. Er hat [PAGE 768] eindrücklich geschildert, dass die Herausforderungen im Flüchtlingsbereich grösser sind denn je. Die Zahl der Fluchtbewegungen hat im letzten Jahr weiter zugenommen. Es sind jetzt ungefähr 6 Prozent mehr Menschen auf der Flucht als noch im Vorjahr. Wir haben es gehört, es sind rund 122 Millionen Menschen, die ihr Land auf der Flucht verlassen haben. In der Geschichte der Menschheit befanden sich noch nie so viele Menschen auf der Flucht.

70 Prozent der Flüchtenden kommen nicht nach Europa. Sie beenden ihre Flucht im Nachbarland. Knapp ein Viertel lebt in Ländern, die zu den ärmsten der Welt gehören. Diese übernehmen die grösste Verantwortung in diesem Zusammenhang. Über 40 Prozent der Geflüchteten sind Kinder.

2023 lebten rund 13 Millionen Flüchtlinge auf dem europäischen Kontinent, davon 3 Millionen allein in der Türkei. Die Schweiz liegt, was den Anteil Geflüchteter pro Kopf angeht, im europäischen Mittelfeld. Sie ist also nicht überdurchschnittlich betroffen. Für viele Menschen auf der Flucht ist die Schweiz ein Transitland auf dem Weg nach Deutschland, Frankreich oder England.

Dann kam der Angriff Russlands auf die Ukraine, und dieser hat das europäische Flüchtlingswesen nochmals sehr, sehr stark beansprucht. Der Krieg hat zur grössten Flüchtlingsbewegung in Europa seit dem Zweiten Weltkrieg geführt. Die Aufnahmestrukturen in vielen europäischen Ländern wurden dadurch rasch und stark belastet, um nicht zu sagen überlastet. Dabei wussten wir schon vor der Krise, aus den Jahren 2015 und 2016, wie schnell die europäische Solidarität auf die Probe gestellt wird, wenn viele Menschen gleichzeitig kommen. Die Belastung war ungleich verteilt und hat innerhalb der EU zu Spannungen geführt. Insbesondere die Länder an den Aussengrenzen im Süden und Osten Europas begannen, sich dagegen zu wehren, dass sie den Grossteil der Last tragen müssen.

Vor diesem Hintergrund wurde dieser EU-Migrations- und -Asylpakt, kurz EU-Pakt, verhandelt. Es war ein langer, schwieriger Prozess, der Kompromisse zwischen sehr unterschiedlichen Interessen, unterschiedlichen geografischen Gegebenheiten und manchmal auch gegensätzlichen Migrationssituationen erforderte. Dass er am Schluss zustande kam, ist eine grosse europäische Leistung. Alle Innenministerinnen und Innenminister, die ich kennenlernen durfte, egal, von welcher politischen Richtung, halten diesen Pakt für einen Durchbruch, ja für einen Meilenstein in der Geschichte der EU. Seine Auswirkungen können wir allerdings erst mit der Umsetzung richtig einschätzen.

Hinter diesem Pakt steht der Wunsch, die Migrationspolitik Europas miteinander und eben nicht gegeneinander zu gestalten. Der EU-Pakt ist ein Bündel von Regelungen mit dem Ziel, ein effizienteres, gerechteres und krisenresistenteres Migrations- und Asylsystem zu schaffen.

La Suisse a tout intérêt à ce que le système d'asile européen fonctionne et soit renforcé. Le pacte consacre, pour la première fois, la solidarité entre les pays européens - cet élément a été déterminant pour le compromis, j'y reviendrai plus tard[NB]: moins de migration irrégulière, moins de demandes d'asile infondées et un renforcement de la protection des personnes persécutées.

Heute beraten Sie die Übernahme und Umsetzung der für die Schweiz verbindlichen Teile des EU-Paktes.

En raison de son association à Schengen et à Dublin, le système ne reprend en fait qu'une partie de la réforme, à savoir les éléments qui constituent des développements de Schengen ou de Dublin. Le Conseil fédéral a donc adopté à l'intention du Parlement les modifications législatives nécessaires à la mise en oeuvre du pacte de l'Union européenne.

Der Bundesrat hat am 21.[NB]März die entsprechende Botschaft verabschiedet. Mit dieser Botschaft beantwortet er auch das Postulat Pfister Gerhard 23.3859, "Chancen der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems für die Schweizer Asylpolitik". Daher finden Sie in der Botschaft auch eine detaillierte Einschätzung des Bundesrates zu den Chancen und Risiken dieser Reform für die Schweiz; Herr Fässler hat das bereits berichtet. Zur Übernahme und Umsetzung des EU-Pakts wurde vom 14.[NB]August bis zum 14.[NB]November eine Vernehmlassung durchgeführt. Die Ergebnisse zeigen, wie wichtig diese Reform und eine konsequente, tragfähige Umsetzung sind.

Le pacte est une réforme importante, qui aura un impact sur l'ensemble de la situation migratoire, y compris en Suisse.

Die Schweiz war entsprechend bei den Beratungen zum Pakt auf europäischer Ebene dabei, sie hat ihre Position aktiv und konstruktiv eingebracht. Dazu gehörte unter anderem auch die Sicherstellung der Achtung der Grund- und Menschenrechte, aber auch die Verringerung von irregulärer Migration innerhalb Europas. Mit anderen Worten: effiziente und faire Verfahren, damit diejenigen den Schutz erhalten, die ihn brauchen, aber auch um zu verhindern, dass nicht schutzbedürftige Personen unsere Strukturen über Gebühr belasten. Diesen Grundgedanken hat die Schweiz im Decision Shaping eingebracht, und die Länder teilen diesen Grundgedanken. Dieser Grundgedanke ist letztlich die Basis unseres Asylsystems. In den Vorlagen, über die Sie heute beraten, geht es aber konkret um EU-Verordnungen, und zwar um folgende:

Die Dublin-III-Verordnung wird durch die neue AMMR-Verordnung ersetzt. Die Zuständigkeiten bleiben dieselben, im ganzen Schengen-Raum kann nur ein Asylgesuch gestellt werden. Der Staat, in den ein Flüchtling eingereist ist und in dem er ein Asylgesuch gestellt hat, bleibt für ihn zuständig. Mit der AMMR-Verordnung werden nun Fristen angepasst, damit der zuständige Staat schneller ermittelt werden kann und länger zuständig bleibt. Es werden neu auch Kriterien eingeführt, um dem persönlichen Bezug einer betroffenen Person zu einem bestimmten Dublin-Staat besser Rechnung zu tragen. Es geht hier um Familienzusammenführungen und darum, dass bei unbegleiteten Minderjährigen das Kindeswohl im Zentrum steht. Mit der neuen Krisenverordnung - das ist eine weitere Verordnung - wird ein gemeinsames Verfahren innerhalb der EU zur Bewältigung von aussergewöhnlichen Situationen im Bereich Migration und Asyl geschaffen.

Es geht weiter um die Rückkehrgrenzverfahrensverordnung. Diese betrifft primär die EU-Aussengrenzen und ist für die Schweiz nicht verbindlich. Unsere Asylverfahren an den Schengen-Aussengrenzen - unser Flughafenverfahren - weichen von den neuen Asylverfahren an der EU-Aussengrenze ab, und das bleibt auch so. Als assoziierter Staat sind wir nicht verpflichtet, die Regelungen der Rückkehrgrenzverfahrensverordnung anzuwenden und umzusetzen.

Dann geht es um die Eurodac-Verordnung. Diese wird die Erfassung biometrischer Daten verbessern. Es gibt hier eine Ausweitung, es werden mehr Daten erfasst. Neu werden auch irregulär eingereiste Menschen sowie Kinder ab sechs Jahren erfasst. Dies stärkt die Kontrolle der irregulären Migration, und, Herr Schwander, dies ist gut für die Kinder, weil es Familienzusammenführungen vereinfacht.

Die neue Überprüfungsverordnung sieht einheitliche Abläufe zur Überprüfung von Identität, Gesundheitszustand und möglichen Sicherheitsrisiken bei irregulär eingereisten Personen vor. Diese Überprüfung findet in erster Linie an den Schengen-Aussengrenzen statt oder bei Menschen, die innerhalb des Schengen-Raums aufgegriffen werden und noch nicht registriert sind. So gesehen betreffen sie dann die Schweiz. Ziel ist es, vulnerable Menschen rasch zu erkennen und die Menschen möglichst schnell dem richtigen Verfahren, Asyl oder Rückkehr, zuzuweisen.

Ganz wichtig: Die fünf EU-Verordnungen sowie die zu deren Umsetzung notwendigen Gesetzesänderungen werden bewusst gemeinsam dem Parlament unterbreitet, denn diese EU-Verordnungen sind als ein ganzes Reformpaket zu betrachten und materiell eng miteinander verbunden. Ein erneuertes Dublin-System, ein neues Überprüfungsverfahren und eine aktualisierte Eurodac-Datenbank, mit der wir Personen möglichst früh identifizieren und europaweit registrieren können, bedingen sich gegenseitig.

Erlauben Sie mir noch ein paar Worte zum Kontext dieser Reform: Wir haben es gehört, der Pakt ist ein Kompromiss, ein historischer Kompromiss, wenn wir an die Unterschiede und verschiedenen Herausforderungen innerhalb der EU denken. Ein Kompromiss ist aber kein Wunschkonzert. Er enthält, wenn er gut ist, Zugeständnisse an alle politischen Kräfte, [PAGE 769] und das gilt halt auch für diesen Pakt. So wurden Verbesserungen bei den Schutzstandards erreicht: Familien können zusammengeführt werden, auch wenn sie sich erst auf der Flucht geschlossen haben.

Die unentgeltliche Rechtshilfe wird gestärkt, sie gilt nun obligatorisch für alle Länder; wir haben sie schon lange. Der Pakt enthält ein Bekenntnis zum Resettlement, zur Flüchtlingskonvention, zur Rechtsstaatlichkeit und zu einer solidarischen Verteilung der Geflüchteten in Europa. Das sind Dinge, die wir selber machen, Europa hat das für sich beschlossen. Dass Solidaritätsmechanismen in europäisches Recht übergegangen sind, war ein grosser, wichtiger Schritt, um zu einer Einigung zu gelangen. Dieser Pakt setzt neue Massstäbe zum Schutz von Geflüchteten und sorgt dafür, dass Solidarität nicht nur ein Wort bleibt, sondern in der Flüchtlingsfrage auch gelebt wird. Die Internationale Organisation für Migration (IOM) und das UNO-Flüchtlingshochkommissariat (UNHCR), das hat mir Filippo Grandi explizit bestätigt, haben[NB]bei[NB]der[NB]Erstellung dieses Paktes mitgearbeitet, und sie stellen sich hinter diese Reform.

Auch verstärkt der EU-Pakt den Schutz an den Aussengrenzen. Er enthält Massnahmen, um Rückführungsverfahren zu beschleunigen und die irreguläre Migration innerhalb Europas zu reduzieren. Der Pakt sorgt für sichere Aussengrenzen und beschleunigt die Verfahren, damit diejenigen, die keinen Schutz benötigen, rasch zurückkehren können, ohne dass unser System überfordert wird.

Sie wissen, dass der Nationalrat in der Sommersession den Bundesbeschluss zur Übernahme und Umsetzung der AMMR-Verordnung und der Krisenverordnung in der Gesamtabstimmung abgelehnt hat. Ich will deshalb an dieser Stelle nochmals klar in Erinnerung rufen, worüber wir überhaupt abstimmen. Egal, ob Sie den Pakt befürworten oder ablehnen, und egal, ob Sie heute die Vorlage unterstützen oder nicht, die EU wird diesen Pakt umsetzen. Sie aber treffen heute die Entscheidung, ob die Schweiz Teil von Schengen/Dublin bleiben soll, ob sie sich gegenüber den Staaten an der EU-Aussengrenze solidarisch zeigt, ob sie die Datenbanken künftig abgleicht und damit vor allem auch das Funktionieren des Dublin-Verfahrens für sich selbst sichert.

Bei einem Nein verabschiedet sich die Schweiz aus Schengen/Dublin. Sie wird zur EU-Aussengrenze. Sie kann sich nicht mehr innerhalb Europas dafür einsetzen, dass die Flüchtlingsrechte, die Grundrechte, die Rechtsstaatlichkeit eingehalten werden. Sie verliert den Zugang zu den Schengener Informationssystemen. Sie steht europapolitisch im Abseits. Bei einem Nein hat die Schweiz keine Möglichkeit, sich am Solidaritätsmechanismus zu beteiligen. Sie wird keinen Beitrag leisten, damit die Herausforderungen der Staaten an der EU-Aussengrenze bewältigbar bleiben, und sich entsprechend nicht für menschliche Asylbedingungen einsetzen können.

Wenn die Schweiz nicht mehr Teil von Schengen/Dublin ist, dann werden die Asylgesuche stark ansteigen. Das ist ein Teil der Antwort an Sie, geschätzter Herr Ständerat Rieder. Dann werden alle Geflüchteten, die in Europa abgewiesen wurden, bei uns erneut um Asyl ersuchen können, und wir werden sie nicht mehr so einfach in das europäische Land zurückschicken können, in dem sie zuerst ein Gesuch gestellt hatten. Dann droht tatsächlich eine Überlastung unserer Strukturen. Das ist nicht im Interesse der Schweiz und unserer Bevölkerung; das ist nicht im Interesse der Geflüchteten. Das ist höchstens im Interesse der Schlepper und Menschenschmuggler.

Je souhaite conclure par quelques mots concernant la délibération de ce jour. Nous ne délibérons aujourd'hui que sur la partie que la Suisse doit reprendre. En tant qu'État associé à Schengen et à Dublin, nous ne reprenons en effet que les éléments qui constituent des développements de l'acquis de Schengen et de Dublin. Compte tenu de l'importance de cet ensemble de règles pour l'Europe, il s'agit d'ajustements relativement peu nombreux et, pour la plupart, techniques.

Diese Elemente hat Ihnen der Bundesrat am 21.[NB]März 2025 unterbreitet. Er hat gleichzeitig auch entschieden - und das ist fakultativ -, dass sich die Schweiz grundsätzlich am Solidaritätsmechanismus beteiligen soll. Mir ist bewusst, dass dieser Entscheid kritisch gesehen wird. Die Debatte im Nationalrat hat es gezeigt, und ich bedaure, dass die Vorlage unter anderem wegen dieser Solidaritätsfrage keine Mehrheit gefunden hat. Für die Schweiz ist diese Beteiligung nicht nur eine Frage der Solidarität - Solidarität kann häufig auch einen Vorteil bringen, hier ist das ganz klar der Fall -, es ist auch eine strategische Investition in die Stabilität und Handlungsfähigkeit des europäischen Migrationssystems, und davon profitieren wir unmittelbar.

Unsere neuste Einschätzung zur Rentabilität von Dublin nach dem Bericht von 2018 lautet: Auch acht Jahre danach lohnt sich das Dublin-System für die Schweiz. Für uns ist sicher, dass die Einsparungen durch ein funktionierendes Dublin-System bereits heute höher als die potenziellen Kosten einer Beteiligung an diesem Solidaritätsmechanismus sind. Die Staaten an der Aussengrenze haben im Rahmen des Paktes zugestimmt, dieses System fortzuführen. Diese Zustimmung war lange fraglich; sie taten es, weil sich die anderen Dublin-Staaten mit dem Solidaritätsmechanismus zur gegenseitigen Unterstützung verpflichteten. Ich habe mit dem zuständigen EU-Kommissar geredet und ihn um Auskunft dazu gebeten, welches die Umsetzungspläne der Staaten sind. Werden sie sich tatsächlich künftig - auch die, die es heute nicht mehr tun - ans Dublin-Verfahren halten? Die Antwort war: Alle unterstützen diesen Vorschlag. Es ist klar: Dass das Dublin-Verfahren wieder von allen Ländern angewendet wird, ist das Ziel dieser Vorlage. Sie erwarten halt einen entsprechenden Solidaritätsbeitrag, und dann wollen sie es wieder tun.

Für den Bundesrat wäre es kurzsichtig, wenn die Schweiz sich gegen diese Unterstützung stellen würde. Insbesondere unsere Nachbarstaaten würden ein Abseitsstehen der Schweiz in diesem Punkt schwer verstehen, umso mehr, als kaum ein europäischer Staat so stark vom Dublin-Abkommen profitiert wie die Schweiz. Das dürfte die Bereitschaft anderer Staaten zur Kooperation bei Dublin-Überstellungen deutlich verringern.

Wichtig: Mit der vorliegenden Gesetzesanpassung verpflichtet sich die Schweiz aber zu nichts. Falls der Entwurf des Bundesrates angenommen wird, gilt klar Folgendes: Wir entscheiden jedes Jahr selbst, ob und in welcher Form wir uns beteiligen wollen. Die vorgeschlagene Regelung zum Solidaritätsmechanismus soll der Schweiz deshalb in einem ersten Schritt die Möglichkeit zu einer freiwilligen Beteiligung eröffnen. Wenn wir mit den Kantonen und der EU die Zuständigkeiten und Prozesse festgelegt haben, werden wir Ihnen das Abkommen und die erforderlichen weiteren Gesetzesanpassungen unterbreiten. Dann können Sie diesen Mechanismus nochmals unter die Lupe nehmen.

Diese Vorlagen tragen zu einem funktionierenden, verlässlichen europäischen Asylsystem bei. Sie verbinden, was wir alle wollen, Schutz und Solidarität auf der einen Seite, aber auch Recht und Ordnung auf der anderen. Ich bitte Sie, Ihrer Kommission zu folgen und auf die vier Vorlagen einzutreten.

Vorher möchte ich aber noch etwas zu dieser Kommissionsarbeit sagen: Ich war wirklich beeindruckt; das erlebt man in dieser Form nicht immer. Sie war geprägt von einem Willen zur Lösungsfindung. Wenn Sie die Medien der Nachbarländer anschauen, dann wissen Sie zu schätzen, was das heisst: einfach auch eine Lösung finden zu wollen und nicht nur Nein zu sagen. Das war dieser Grundgedanke, das hat mich sehr beeindruckt. Ich gehe auf die Gesetzesänderungen, die jetzt zur Diskussion stehen, dann später noch in der Detailberatung ein.

Ich möchte aber die Frage von Herrn Ständerat Rieder noch beantworten: Sie haben die Motion 24.4271, "Beschleunigungspaket für das Asylwesen", erwähnt, die die Finanzkommission beschlossen und Ihr Rat angenommen hat. Wir sind daran, tatsächlich die Verfahren zu beschleunigen. Wir machen ganz konkrete Vorschläge. Wir sind unterwegs; das lässt sich auch messen. Bereits jetzt sind die Pendenzen das grösste Problem. Wenn wir Pendenzen haben, haben wir Fälle, die nicht entschieden sind. Menschen, die auf einen Entscheid warten, können weder in die Arbeitswelt integriert werden - wie es bei einem positiven Entscheid der Fall wäre -, noch können sie zurückkehren, weil sie nicht wissen, ob sie bleiben dürfen. [PAGE 770]

Diese Pendenzen arbeiten wir mit Hochdruck ab. Wir sind immer noch auf Kurs, sodass wir im Laufe des nächsten Jahres sagen können, dass es insofern keine Pendenzen mehr gibt, als sämtliche Dossiers bearbeitet werden. Dann sind wir quasi auf diesem Fonds de Roulement, indem wir in der Regel gleich viele Fälle abgearbeitet haben, wie neue dazukommen. Wir sind hier also auf Kurs.

Das Problem ist jedoch, dass der Umstand, dass mehr Fälle entschieden werden - was in den letzten Monaten vermehrt geschehen ist -, dazu führt, dass auch mehr Fälle weitergezogen werden. Das ist eine logische Folge. Dann kommt aber das Bundesverwaltungsgericht unter Druck, sodass sich dort, wie Sie richtig festgestellt haben, zumindest im letzten Jahr die Zahl der Pendenzen erhöht hat. Wir hatten dort plötzlich ein Nadelöhr für die schnelleren Entscheide.

Mir wurde vom Bundesverwaltungsgericht aber ganz klar mitgeteilt, dass man zusätzliche Gerichtsschreiber dafür eingestellt habe und auch einen oder zwei zusätzliche Richter, wenn ich es richtig verstanden habe. Dort ist man also daran, das Problem zu lösen, und das ist leider nicht in meiner Kompetenz, sondern in der Kompetenz des Bundesverwaltungsgerichtes. Wenn Sie das wünschen, kann ich versuchen, Ihnen dazu einmal spezifisch Bericht zu erstatten. Jedenfalls wurden infolge dieser Situation personelle Konsequenzen gezogen, sodass auch dieses Nadelöhr irgendwann einmal aufgehoben sein dürfte.

Es ist so: Die Fälle werden jetzt insgesamt schneller bearbeitet. Die Asylzentren sind dank diesen schnelleren Verfahren auch besser entlastet, aber auch deshalb, weil aufgrund der europäischen Asylpolitik weniger Asylsuchende kommen. Dies wird - zwar noch nicht jetzt, aber hoffentlich in ein paar Monaten - auch zu einer Entlastung in den kantonalen Asylzentren führen.

Ich hoffe, ich konnte Ihre Frage im gewünschten Mass beantworten. Die formelle Stellungnahme zu dieser Kommissionsmotion werden Sie erhalten, sobald der Bundesrat darüber berichtet.