Fässler Daniel · Ständerat · 2025-12-16

Wortprotokoll

In der Schweiz kommt es gemäss dem Schweizerischen Erdbebendienst jedes Jahr durchschnittlich zu 1000 bis 1500 Erdbeben. Für die Bevölkerung spürbar sind nur etwa zwanzig dieser Erdbeben. Seit dem 13.[NB]Jahrhundert haben sich in der Schweiz zwölf dokumentierte Erdbeben mit grossen Schadenfolgen ereignet, so beispielsweise 1964 im Kanton Obwalden mit einer Magnitude von 5,3, 1946 bei Sierre im Kanton Wallis mit einer Magnitude von 5,8 und 1356 in Basel mit einer geschätzten Magnitude von 6,6. Bei Erdbeben ab einer Magnitude von 5, die durchschnittlich alle acht bis fünfzehn Jahre auftreten können, ist lokal mit kleineren bis mittleren Gebäudeschäden zu rechnen. Ein lokales Erdbeben mit einer Magnitude von 5,5 hat eine statistische Wiederkehrperiode von etwa dreissig Jahren. Für ein regionales Erdbeben mit einer Magnitude von 6 liegt die statistische Wiederkehrperiode bei etwa fünfzig bis hundert Jahren und für ein noch stärkeres Erdbeben der Magnitude 7 bei etwa tausend Jahren. Das Erdbebenrisiko wird durch verschiedene Faktoren bestimmt: die geografisch ungleich verteilte Erdbebengefährdung, die Bauweise der Gebäude, die Beschaffenheit des Untergrunds sowie die Wertekonzentration und die Bevölkerungsdichte.

Das Risiko eines grossen oder sehr grossen Erdbebens besteht auch in der Schweiz, ist aber geografisch ungleich verteilt. Ein Erdbebenrisikomodell des Schweizerischen Erdbebendienstes zeigt, dass ein grosses Erdbeben mit einer Magnitude von 5,9 vor allem in der Zentralschweiz zu mittleren oder sogar zu sehr schweren Gebäudeschäden führen kann. Das grösste Risiko für ein sehr grosses Erdbeben mit einer Magnitude von 6,6 besteht im Raum Basel. Eine erhöhte Gefährdung besteht zudem im Wallis, im St.[NB]Galler Rheintal, im Berner Oberland und im Engadin. Mit Blick auf die Wertekonzentration und die Bevölkerungsdichte bestehen die grössten Erdbebenrisiken in städtischen Gebieten. Die[NB]grössten[NB]finanziellen[NB]Risiken sind daher in den Kantonen Basel-Stadt, Bern, Waadt, Wallis und Zürich zu erwarten.

Im Vergleich zu anderen Naturgefahren treten Erdbeben selten auf, können aber sehr hohe wirtschaftliche Schäden verursachen. Bei einem mittleren Erdbeben mit einer Magnitude von 5,2, vergleichbar mit dem Erdbeben in Obwalden im Jahre 1964, rechnet das Bundesamt für Umwelt bei 7000 betroffenen Gebäuden mit einer Schadensumme von total 600 Millionen Franken. Bei einem grossen Erdbeben mit einer Magnitude von 5,9, vergleichbar mit dem Erdbeben in Sierre im Jahre 1946, beläuft sich die Schadenschätzung bei 85[NB]000 beschädigten Gebäuden auf 12 Milliarden Franken. Bei einem sehr grossen Erdbeben mit einer Magnitude von 6,6, wie es 1356 in Basel letztmals vorkam, geht man von 240[NB]000 beschädigten Gebäuden und einer Schadensumme von total 45 Milliarden Franken aus.

Angesichts solcher Risikoabschätzungen erstaunt es nicht, dass sich viele Bauherren und Gebäudeeigentümer fragen, ob ihr Gebäude einem starken Erdbeben standhalten würde und ob es sinnvoll ist, auch dieses Risiko durch eine Versicherung abzudecken. Ebenso wenig erstaunt es, dass sich das Parlament regelmässig mit der Frage befasst, ob die individuelle Risikobeurteilung den Grundeigentümern überlassen werden kann oder ob eine staatliche Regulierung nötig ist. In den letzten zwanzig Jahren wurden zu diesem Thema mindestens 25 parlamentarische Vorstösse und Initiativen eingereicht.

Eine wiederkehrende und von einem Teil der Kantone unterstützte Idee war die Einführung einer obligatorischen Erdbebenversicherung. Eine Konkordatslösung der dafür zuständigen Kantone kam jedoch nicht zustande, da die Erdbebenrisiken ungleich verteilt sind und bei den Gebäudeversicherungen kantonal unterschiedliche Regelungen bestehen. Die Motion Fournier 11.3511 ist trotzdem noch nicht abgeschrieben, da sich unser Rat vor sieben Jahren einem Abschreibungsantrag des Bundesrates widersetzt hat; ich komme als Berichterstatter beim nächsten Geschäft darauf zurück.

Mit der Motion 20.4329 vom 3.[NB]November 2020 lancierte die UREK unseres Rates eine neue Idee. Dem Erdbebenrisiko soll weder durch baurechtliche Vorschriften noch durch ein Versicherungsobligatorium begegnet werden, sondern durch eine Eventualverpflichtung aller Gebäudeeigentümer, die mit [PAGE 1361] einem gesetzlichen Grundpfandrecht abgesichert würde. In der UREK-S wurde die Idee mit 7 zu 6 Stimmen nur knapp unterstützt. Der Bundesrat lehnte die Motion aus staatspolitischen und ökonomischen Gründen ab. Unser Rat hiess die Motion am 10.[NB]März 2021 hingegen mit 25 zu 18 Stimmen gut. In der Folge nahm auch der Nationalrat die Motion an.

Gemäss einer Beurteilung durch das Bundesamt für Justiz vom 14.[NB]Dezember 2017 fehlt dem Bund die Kompetenz im Bereich der Abwehr von Naturgefahren, speziell auch im Bereich der Erdbebenvorsorge. Dies ist grundsätzlich Sache der Kantone. Der Bund kann daher gegenüber Privaten keine Vorschriften erlassen und sich auch nicht finanziell an Vorkehrungen der Kantone im Bereich der Erdbebenversicherung beteiligen.

Mit der Botschaft vom 13.[NB]Dezember 2024 erfüllte der Bundesrat die vom Parlament angenommene Motion. Der Bundesrat stellt dabei klar, dass die Einführung einer Verpflichtung der Gebäudeeigentümer zur kollektiven Finanzierung der Behebung von Gebäudeschäden nach einem Erdbeben voraussetzt, dass in der Bundesverfassung eine entsprechende Kompetenz geschaffen wird. Der Bundesrat sieht in diesem Sinne einen neuen Verfassungsartikel 74a vor. Mit diesem soll der Bund die Kompetenz erhalten, die Gebäudeeigentümer zu verpflichten, bei Eintritt eines schwerwiegenden Erdbebens einen Beitrag von maximal 0,7 Prozent der Gebäudeversicherungssumme zur solidarischen Deckung von Gebäudeschäden zu entrichten.

Möglicherweise interessiert Sie, was die Kantone in der Vernehmlassung dazu sagten. In der Vernehmlassung begrüssen die Kantone diesen Entwurf mehrheitlich. Vier Kantone sind vollständig gegen eine Regulierung, und sieben Kantone lehnen eine Kompetenz des Bundes im Bereich der Erdbebenvorsorge ab. Sie haben es möglicherweise gesehen: Zwölf Kantone schrieben uns letzte Woche mit einem Brief an. Weshalb es nur noch zwölf sind, kann ich Ihnen nicht erklären.

Die Kommission befasste sich an drei Sitzungen mit dem Entwurf des Bundesrates und führte dazu Anhörungen durch. Die Kommission nahm dabei zur Kenntnis, dass aktuell rund 21 Prozent der Gebäude gegen das Risiko Erdbeben versichert sind. In den sogenannten Gustavo-Kantonen, das sind die vier Kantone ohne eine Versicherungspflicht sowie drei Kantone ohne eine im Monopol geführte Gebäudeversicherung, beläuft sich die freiwillige Versicherungsdeckung auf über 35 Prozent, im Kanton Wallis sogar auf über 50 Prozent.

Die Kommission nahm weiter zur Kenntnis, dass es seit 2003 für Neubauten eine ausführlich formulierte SIA-Norm gibt, welche die erdbebengerechte Bauweise beschreibt. Diese Norm wurde seither bei Neubauten effektiv auch angewendet. Dies führte dazu, dass heute rund 20 Prozent des Gebäudebestandes nach dieser SIA-Norm erstellt sind und als erdbebenertüchtigt gelten. Seit 2017 gibt es zudem eine SIA-Norm für bestehende Gebäude. Auch gestützt darauf wird jedes Jahr rund 1 Prozent des Gebäudebestandes im Rahmen einer Sanierung erdbebentüchtig gemacht.

Für die Kommissionssitzung vom 30.[NB]Oktober dieses Jahres waren die Eintretensdebatte und, für den Fall des Eintretens, die Detailberatung angesetzt. Die Diskussion in der Kommission war äusserst kontrovers. Das Ergebnis der Beratung unterstreicht dies und zeigt, wie umstritten die Idee einer Eventualverpflichtung weiterhin ist. Beim Entscheid über Eintreten gab es mit 6 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung eine Pattsituation. Mit dem Stichentscheid des Präsidenten Beat Rieder wurde Eintreten beschlossen.

Für die Detailberatung lag nur ein Antrag vor. Mit diesem wurde verlangt, dass in der Verfassung festgeschrieben wird, dass die durch die Grundeigentümer zu leistenden Beiträge risikobasiert festzusetzen sind. Damit könnte sowohl dem geografisch ungleich verteilten Erdbebenrisiko als auch der Erdbebenertüchtigung der jeweiligen Gebäude Rechnung getragen werden. Dieser Antrag wurde in der Kommission mit 6 zu 5 Stimmen bei 2 Enthaltungen knapp abgelehnt. Der Antragsteller hatte bei der Begründung seines Antrags angekündigt, dass er im Falle der Ablehnung die Vorlage in der Gesamtabstimmung ablehnen werde. So kam es dann auch. In der Gesamtabstimmung lehnte die Kommission den Entwurf mit 7 zu 6 Stimmen ab. Dieser Entscheid kommt einem Nichteintreten gleich.

Als Reaktion auf sein persönliches Stimmverhalten erhielt der Antragsteller von der Kommission die Aufgabe, die Berichterstattung zu übernehmen. Damit wissen Sie jetzt auch, welche persönliche Position ich bei diesem Geschäft vertrete.

Ich lege Ihnen dar, weshalb die Mehrheit der Kommission den vom Bundesrat auf Verlangen des Parlamentes vorgelegten Entwurf ablehnt. Da die Kommission vor Durchführung der Detailberatung mit Stichentscheid des Präsidenten auf den Entwurf eingetreten ist, beginne ich ausnahmsweise mit Argumenten der Minderheit. Diese durch Ständerat Würth vertretene Minderheit ist der Meinung, dass das Erdbebenrisiko für unser Staatswesen nebst Pandemien und Strommangellagen das grösste Risiko darstellt. Ereignet sich ein starkes Erdbeben in einer städtischen Grossregion, führt dies zu einem erheblichen volkswirtschaftlichen Schaden.

Die Frage, ob auf dieses Risiko mit einer staatlich vorgeschriebenen Lösung reagiert werden soll, ist nicht neu. Doch die zahlreichen Versuche, auf Bundesebene eine obligatorische Erdbebenversicherung vorzuschreiben, erwiesen sich als nicht mehrheitsfähig. Eine Konkordatslösung, die aus staatspolitischen Gründen richtig wäre, kam wegen des Widerstandes vieler Kantone ebenfalls nicht zustande.

Weil die Minderheit nicht daran glaubt, dass private Versicherungslösungen zu einer genügenden Marktdurchdringung führen, begrüsst sie ein Obligatorium mit nachgelagerter Finanzierung des Schadenfalls. Die Minderheit begründet dies unter anderem damit, dass bei einem derart aussergewöhnlichen Ereignis und zur Minimierung des volkswirtschaftlichen Schadens Tempo gefragt sei. Dies lasse sich nur erreichen, wenn im Sinne der Prävention vorgesorgt und für Solidarität gesorgt werde.

Die Mehrheit der Kommission anerkennt, dass die dem vorliegenden Entwurf zugrunde liegende Motion einen kreativen Ansatz verfolgt. Nachdem nun der Entwurf des Bundesrates vorliegt und diskutiert werden konnte, ist die Mehrheit der Kommission jedoch überzeugt, dass auf diese Vorlage nicht eingetreten werden darf. Statt Eigenverantwortung einzufordern und gemäss dem Prinzip der Subsidiarität auf föderale Lösungen zu setzen, würde ein zentralisiertes staatliches Konstrukt geschaffen. Das möchte die Mehrheit nicht.

Die Kommissionsmehrheit gibt Weiteres zu bedenken: Der Entwurf des Bundesrates sieht vor, dass die Eventualverpflichtung nur bei Erdbeben zum Tragen kommen würde, nicht aber bei anderen Naturgefahren. Ist diese Ungleichbehandlung vertretbar und richtig? Und besteht nicht das Risiko, dass damit ein Präjudiz geschaffen wird? Und weiter: Von einem Erdbeben wären alle im Perimeter wohnhaften oder arbeitenden Menschen betroffen, d.[NB]h. nicht nur die Grundeigentümer, sondern auch Mieterinnen und Mieter. Ist es richtig, trotzdem nur die Grundeigentümer zur Kasse zu bitten? Wäre es, wenn schon, nicht vielmehr angezeigt, alle in die Pflicht zu nehmen, indem beispielsweise eine steuerliche Lösung gesucht würde?

Die Mehrheit und die Minderheit der Kommission waren sich bei den Beratungen in einem Punkt einig: Würde der Bund mit einer neuen Verfassungsnorm die Kompetenz erhalten, auf Gesetzesstufe eine Eventualverpflichtung zulasten aller Grundeigentümer festzulegen, würden sich viele schwierige Umsetzungsfragen stellen. Diese wurden von kritischen Stimmen bereits bei der Beratung der Motion 20.4329 der UREK-S, "Schweizerische Erdbebenversicherung mittels System der Eventualverpflichtung", vorgebracht und kommen auch jetzt wieder auf den Tisch; ich nenne einige davon.

Die Eventualverpflichtung würde gemäss Entwurf des Bundesrates nur bei schwerwiegenden Erdbeben ausgelöst. Die Frage, wie sich die Schwere eines Erdbebens bestimmt, bleibt offen, ebenso die Frage, wer den Entscheid fällt, dass ein konkretes Erdbeben schwerwiegend ist. Ob sich dafür[NB]auf[NB]Gesetzesstufe taugliche Antworten finden lassen, ist offen.

Der Entwurf des Bundesrates sieht vor, dass die Eventualverpflichtung der Grundeigentümer auf Basis der Gebäudeversicherungssumme ermittelt wird. Diese wird durch Schätzungen ermittelt, wobei der Grundeigentümer erfahrungsgemäss [PAGE 1362] seine Wünsche einbringen kann. Eine bundesrechtliche Regelung, wie der Versicherungswert eines Gebäudes zu ermitteln ist, gibt es nicht. Entsprechend unterschiedlich präsentiert sich die Praxis nicht nur in den Gustavo-Kantonen, sondern auch in den Kantonen mit einer kantonalen Gebäudeversicherung.

Wie wird in jenen Kantonen vorgegangen, in denen keine kantonale Gebäudeversicherung oder gar keine Versicherungspflicht besteht, wenn als Basis für die Eventualverpflichtung der jeweilige Gebäudeversicherungswert beigezogen wird? Der Entwurf des Bundesrates sieht nur eine Lösung für Gebäudeschäden vor, nicht aber für Schäden an der Infrastruktur. Diese würden sich gemäss einer Schätzung des BAFU auf rund 20 Prozent der Gebäudeschäden belaufen und wären auf Kosten der für die betroffene Infrastruktur zuständigen Steuerzahler zu finanzieren. Diese Ungleichbehandlung von Schäden an Gebäuden bzw. an der Infrastruktur wirft berechtigte Fragen auf. Der Bundesrat schlägt in seiner Botschaft vor, dass der Anwendungsbereich der Eventualverpflichtung beschränkt wird. Gebäude des Bundes sollen nicht erfasst werden, wohl aber Gebäude im Eigentum von Kantonen und Gemeinden. Ist dies richtig?

Der Bundesrat schlägt weiter vor, dass Gebäude mit einer Gebäudeversicherungssumme von über 25 Millionen Franken von der Eventualverpflichtung nicht betroffen wären, davon aber auch nicht profitieren könnten. Ist auch dies richtig?

Heute sind schweizweit bereits mehr als 20 Prozent der Gebäude gegen das Risiko Erdbeben versichert; ich habe das bereits erwähnt. In den sogenannten Gustavo-Kantonen besteht bei 35 Prozent der Gebäude eine private Versicherungsdeckung. Ist es richtig, auch diese Gebäudeeigentümer, die mit dem Abschluss einer Versicherung persönlich vorgesorgt haben, der Eventualverpflichtung zu unterstellen? Wird damit nicht ein falscher Anreiz gesetzt, der die Eigenverantwortung ausser Acht lässt?

Und noch der letzte Punkt: Rund 20 Prozent der über 2,7 Millionen versicherten Gebäude sind nach Massgabe der SIA-Norm 269/8 erdbebensicher gebaut. Alle Neubauten richten sich nach dieser Norm. Jedes Jahr wird rund 1 Prozent der Bestandesbauten - dies wären rund 30[NB]000 Gebäude - im Rahmen von Sanierungen ebenfalls erdbebentüchtig gemacht. Ist es richtig, auch diese Gebäudeeigentümer, die mit entsprechenden Investitionen vorgesorgt haben, der Eventualverpflichtung zu unterstellen, und wird damit nicht ein falscher Anreiz gesetzt, künftig bei Sanierungen auf die Erdbebenertüchtigung zu verzichten?

Man wird im Laufe der anschliessenden Diskussion einwenden, dass viele dieser Fragen erst bei der Umsetzung auf Gesetzesebene zu beantworten sind. Das ist nicht falsch. Nur: Beraten wir eine Verfassungsnorm oder darüber, ob wir eintreten wollen, ohne die Ausführungsgesetzgebung zu kennen, kaufen wir die Katze im Sack. Dies möchte die Kommissionsmehrheit nicht.

Auch aus diesem Grund beantragt sie Ihnen, nicht auf diesen Entwurf einzutreten.