Schiesser Fritz · Ständerat · 2000-03-22

Wortprotokoll

Nach ziemlich genau achteinhalb Jahren befasst sich unser Rat heute erneut mit einer Vorlage, die eine - Sie haben es soeben gehört - ungewöhnlich lange Leidensgeschichte hinter sich hat. Ein Grund dafür ist die komplexe Materie der Vorlage. Es ist nun einmal ein äusserst schwieriges Unterfangen, das Sozialversicherungsrecht gesetzgeberisch unter einen Hut zu bringen, und dies nachträglich, nachdem wir alle Sozialversicherungsgesetze erlassen haben.

Die Vielfalt der während Jahrzehnten aufgebauten Sozialversicherungssysteme - es sind deren zehn - ist ausgeprägter als ihre Kongruenz. Die bestehenden Divergenzen zwischen den einzelnen Systemen erschweren eine möglichst homogene Anwendung des Sozialversicherungsrechtes; sie sind für die Bürger komplex und wenig durchschaubar. Die Notwendigkeit einer besseren Koordination der verschiedenen Bereiche der Sozialversicherungen ist denn auch weitgehend unbestritten. Deshalb verlangte Frau Josi Meier, damals noch als Nationalrätin, mit einer Motion bereits 1973 eine bessere Koordination der Sozialversicherung. Später doppelte Frau Meier als Ständerätin nach und reichte am 7. Februar 1985 eine Parlamentarische Initiative ein, die in die gleiche Richtung zielte.

Hier liegt der zweite Grund für die schier endlose Leidenszeit der Vorlage. Die Parlamentarische Initiative gibt dem Parlament zwar die Möglichkeit, nötigenfalls auch gegen den Willen des Bundesrates, eine Gesetzgebung voranzutreiben. Aufgrund des bisher äusserst langwierigen Verfahrens stellt sich indessen die Frage, ob es zweckdienlich ist, wenn parlamentarische Gremien in derart komplexen Materien wie der zur Diskussion stehenden Vorlage als Gesetzgeber in Konkurrenz mit einem in diesen Problemen gut dotieren Verwaltungsapparat treten. Die Frage muss meines Erachtens klar verneint werden.

Auch unser Rat - oder mindestens die drei Mitglieder, die schon damals, im September 1991, in diesem Rat anwesend waren - ist an der langen Leidensgeschichte der Vorlage nicht ganz unschuldig, und zwar nicht nur, weil es die vorberatende Kommission 1991 abgelehnt hat, die Gesetzesarbeiten an Bundesrat und Verwaltung zu delegieren. Der Rat selber hat es sich recht einfach gemacht. Er hat der Vorlage am 25. September 1991 nach einer äusserst kurzen Debatte mit 30 zu 0 Stimmen zugestimmt und hat die Knochenarbeit - ich darf das so sagen - eigentlich dem Nationalrat oder vielmehr dessen Kommission und Subkommission überlassen.

Die Kommission des Nationalrates und vor allem die Subkommission, die zuerst unter der Leitung von alt Nationalrat Heinz Allenspach und später unter der Leitung von Nationalrat Paul Rechsteiner die Hauptlast der Arbeiten bewältigt hat, hatte es wahrlich nicht leicht, denn die Schaffung des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts wurde bereits in den zwei vom Bundesrat durchgeführten Vernehmlassungsverfahren heftig kritisiert. Im Verlauf der Detailarbeiten kam es dann zu einer verstärkten, grundsätzlichen Kritik an der Gesetzesvorlage. Diese Kritik erreichte gegen Ende 1996 ihren Höhepunkt. Auf Ablehnung stiess einmal die Schaffung eines neuen, selbstständigen Gesetzes, das neben die bereits bestehenden Sozialversicherungsgesetze treten sollte. Es wurde von den Kritikern zu Recht bemängelt, dass mit der von unserem Rat beschlossenen Gesetzesvorlage das ursprünglich anvisierte Ziel, nämlich die Schaffung von mehr Klarheit und Transparenz für den Rechtsanwender, nicht erreicht werden könne.

Die höhere Zahl von Gesetzes- und Verordnungsnormen sowie die umfangreichen, teilweise unvollständigen und unzulänglichen Verweisungen und Rückverweisungen hätten grosse Verwirrung geschaffen. So wäre beispielsweise ein Rechtsanwender wohl nur schon bei der Suche nach dem Umfang des Leistungskataloges in der obligatorischen Krankenversicherung aufgrund der unzähligen Verweisungen und Rückverweisungen zwischen dem Allgemeinen Teil und dem damaligen Krankenversicherungsgesetz und dessen Verordnungen schlicht verzweifelt.

Einem Artikel in der "NZZ" vom 5. Februar 1992 ist denn auch folgende Aussage zu entnehmen: "Wenn als Resultat mehr als eine Vergrösserung des Durcheinanders herauskommen würde, müsste das schon sehr erstaunen." Es hätte der "NZZ" allerdings gut angestanden, bei dieser Aussage auch in sprachlicher Hinsicht "würde"-los zu formulieren.

Noch weit bedenklicher als die fehlende Transparenz war jedoch die Tatsache, dass die Rechtssicherheit deutlich abgenommen hätte. So stellte sich beispielsweise die Frage, welche Bestimmungen Gültigkeit gehabt hätten, wenn sich Bestimmungen des Allgemeinen Teils und solche eines Einzelgesetzes widersprochen hätten. Diese Frage konnte aufgrund der ersten Fassung nicht befriedigend beantwortet werden, da der Allgemeine Teil aufgrund der schweizerischen Rechtsordnung den Einzelgesetzen ja nicht übergeordnet sein kann. Dennoch hätte der Allgemeine Teil nur schon wegen seines Einflusses mit Sicherheit eine "Sonderstellung" eingenommen, was die Befürchtung weckte, der Gesetzgeber würde sich in Zukunft sehr schwer tun, Bestimmungen der Einzelgesetze zu revidieren, auch wenn dies infolge der Entwicklungen im Sozialversicherungsbereich noch so notwendig wäre. Ein typisches Merkmal des Sozialversicherungsrechtes - das sehen wir heute sehr gut - besteht darin, dass es dauernd im Fluss ist. Es hat bisher noch nie einen endgültigen Abschluss erreicht und wird voraussichtlich auch nie einen erreichen.

Die ursprünglich vom Ständerat beschlossene Fassung des Allgemeinen Teils stiess zudem aufgrund der finanziellen Auswirkungen auf Ablehnung. Denn die Vorlage enthielt nicht nur formelle und allenfalls einige geringfügige materielle Änderungen der Einzelgesetze. Sie enthielt vielmehr - das muss man heute eingestehen - eine Vielzahl gravierender materieller Eingriffe, die als Gesetzesänderungen gleichsam durch die Hintertür nicht akzeptabel waren.

Als Beispiele können die Erhöhung der Limite der Überentschädigung, die Einschränkung der Rückerstattungspflicht unrechtmässig bezogener Leistungen und die Einführung der generellen Beitragserhebung auf Taggeldern erwähnt werden. Einige dieser materiellen Änderungen hätten zudem weitere, schwer abschätzbare Folgen gehabt. So zöge eine Reduktion des Unfalltaggeldes infolge der Beitragserhebung zweifellos die Forderung nach sich, die Taggelder in der Unfallversicherung generell zu erhöhen, was nochmals einen Kostenschub auslösen würde. Nur schon im Hinblick auf die beiden IDA-Fiso-Berichte ist es wohl kaum angebracht, im Rahmen der Schaffung eines Allgemeinen Teils gewichtige materielle Änderungen mit teilweise enormen und schwer vorhersehbaren finanziellen Konsequenzen zu beschliessen.

Auf heftige Kritik stiess sodann die Anwendung der Bestimmungen des Allgemeinen Teils auf die berufliche Vorsorge. Denn mit der generellen Anwendbarkeit der Regeln des Allgemeinen Teils auf die berufliche Vorsorge würden deren Charakter und Struktur verändert. Die Rechtsbeziehung zwischen den vorwiegend privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen, den Arbeitgebern und den Versicherten sind trotz Obligatorium nach wie vor vertraglich geregelt, und zwar meist einheitlich für die obligatorische und die überobligatorische Vorsorge.

Ein Resultat dieser heftigen Kritik ist, dass heute eine anlässlich der Sommersession 1999 vom Nationalrat beschlossene Gesetzesvorlage, ein so genanntes "ATSG light", zur Diskussion steht. Dabei stellt sich vorerst eine Grundsatzfrage: Soll dem - verglichen mit der im Herbst 1991 von unserem Rat beschlossenen Vorlage - nun völlig umgekrempelten Gesetzeswerk zugestimmt werden oder nicht? Mit anderen Worten kann man fragen: Ist wirklich mehr herausgekommen als eine Vergrösserung des Durcheinanders? Die langwierigen Beratungen des Allgemeinen Teils und die anschliessenden Anpassungen der Einzelgesetze lassen sich nur rechtfertigen, wenn für die Praxis letztlich eindeutige Vorteile erzielt werden; denn es gilt zu bedenken, dass die [PAGE 173] Koordination nicht Selbstzweck sein darf. Wer koordiniert und verknüpft, muss dafür besorgt sein, dass der Knoten nicht gewichtiger wird als die verknüpften Teile - Gordios lässt grüssen.

Die vorberatende Kommission Ihres Rates ist der Auffassung, dass der vom Nationalrat beschlossene Allgemeine Teil des Sozialversicherungsrechtes zahlreiche Vorteile und grösstmögliche Ordnung in ein bestehendes Durcheinander bringt. Der vorgebrachten Kritik an der ursprünglichen Vorlage wurde praktisch vollumfänglich Rechnung getragen, und die Mängel wurden zum grössten Teil behoben. Insbesondere sprechen heute folgende Gründe für die Zustimmung zur Gesetzesvorlage:

- Sie führt zahlreiche begrüssenswerte Neuerungen ein, ohne dabei die bestehenden Strukturen in Frage zu stellen. So werden beispielsweise sämtliche wichtigen Begriffe für alle Sozialversicherungszweige klar und einheitlich definiert. Dies bringt die gewünschten Vereinfachungen und trägt zur Klärung bei.

- Erstmals werden verschiedene Koordinationsfragen im Gesetz geregelt. Dabei wird klar festgehalten, in welcher Reihenfolge die einzelnen Sozialversicherungszweige Leistungen erbringen müssen. Die gewählte Reihenfolge entspricht dabei durchwegs dem geltenden Recht. Zudem wird ausdrücklich festgelegt, dass im Sozialversicherungsrecht eine Überentschädigungsgrenze gilt. Die bisherige Gerichtspraxis hat immer wieder betont, es fehle eine solche Überentschädigungsgrenze.

- Weiter trägt eine Vielzahl einheitlicher Verfahrensvorschriften zur Transparenz und Vereinfachung der Durchführung bei. Einen grossen Fortschritt in durchführungstechnischer Hinsicht sehen wir in der Vereinheitlichung aller Fristen. Über die Frage, ob ein Fristenstillstand zu beachten und unter welchen Voraussetzungen eine Frist wiederherzustellen sei, soll es keine Streitigkeiten mehr geben. Durch eine einheitliche Regelung und die Ausdehnung des Anwendungsbereichs des Einspracheverfahrens - das ist eine wesentliche Änderung, die Ihre Kommission eingebracht hat - wird künftig verhindert, dass jeder Streitfall automatisch zu einem Gerichtsfall wird.

- Weiter führt der Allgemeine Teil eine generelle Verzugszinspflicht ein, wobei die Voraussetzungen sehr eng gefasst werden.

- Die Mitwirkungspflichten der versicherten Personen werden klar und eingehend geordnet. Dies liegt nicht nur im Interesse der Versicherer, sondern auch in demjenigen der versicherten Personen.

- Die neue Verweisungstechnik, die der Nationalrat eingeführt hat, bringt zahlreiche Vorteile. Es wird einerseits klar, dass der Allgemeine Teil keine "übergesetzliche" Sonderstellung einnehmen will. Andererseits kann auf diese Weise die grösstmögliche Rechtssicherheit garantiert werden. Widersprüchliche Regelungen sind ausgeschlossen, da grundsätzlich weder der Allgemeine Teil noch die Einzelgesetze aufeinander verweisen. Nicht zuletzt ist es möglich, den Besonderheiten der Einzelgesetze umfassend Rechnung zu tragen. Nicht erwünschte materielle Änderungen im Allgemeinen Teil mit weitreichenden finanziellen Konsequenzen können auf diese Weise verhindert werden.

- Die Vorlage enthält schliesslich keine Bestimmungen mehr, die nur in einem oder in wenigen Sozialversicherungszweigen enthalten und derart komplex sind, dass sie nicht in die Vorlage gehören.

- Letztlich: Es werden von der höchstrichterlichen Rechtsprechung ausgefüllte Gesetzeslücken kodifiziert.

Zu den finanziellen Auswirkungen des Allgemeinen Teils: Wir können keine präzisen Angaben darüber machen. Abgesehen von den nicht sehr bescheidenen Kosten der Gesetzgebung ist jedoch nicht mit relevanten Kostenfolgen zu rechnen. Die Bestimmungen, die mit teilweise grossen finanziellen Konsequenzen verbunden gewesen wären, sind vom Nationalrat entweder ganz gestrichen oder aber erheblich geändert worden.

Gewisse Mehrkosten dürfte die Regelung über die Verzugs- und Vergütungszinsen bewirken. Gewisse Mehrkosten werden sich auch durch die Regelung über die Überentschädigung und die Kürzung und Verweigerung von Versicherungsleistungen ergeben, wobei letztere jedoch einen Kompromiss darstellt, der unabhängig von den Beratungen des Allgemeinen Teils getroffen wurde.

Diesen nicht allzu stark ins Gewicht fallenden Mehrkosten stehen jedoch auch Einsparungen gegenüber. Ich denke da an die Einführung des Einspracheverfahrens, durch das nicht mehr jede Auseinandersetzung gleich zu einem Gerichtsfall wird.

Die vorberatende Kommission des Ständerates hat an dem vom Nationalrat beschlossenen Allgemeinen Teil nur wenige formelle Änderungen vorgenommen. Sie hat sich jedoch dafür ausgesprochen - ich habe es bereits erwähnt -, das bisher in der Kranken-, in der Unfall- sowie in der Militärversicherung bekannte und bewährte Einspracheverfahren auch im Bereich der Alters- und Hinterlassenenversicherung, der Ergänzungsleistungen, der Erwerbsersatzordnung und der Familienzulagen in der Landwirtschaft einzuführen.

Auf die von der Kommission beantragten Abweichungen von den Beschlüssen des Nationalrates werde ich im Rahmen der Detailberatung bei den jeweiligen Bestimmungen eingehen. Ich werde auch zu verschiedenen Beschlüssen des Nationalrates etwas sagen müssen, die vollständig von dem abweichen, was wir in der ersten Runde beschlossen haben.

Ich bitte Sie namens der vorberatenden Kommission, die Vorlage gemäss ihren Anträgen zu verabschieden.