Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2003-09-17

Wortprotokoll

Unsere Spezialkommission Entlastungsprogramm 2003 für den Bundeshaushalt hat das Entlastungsprogramm 2003 (EP 2003) an insgesamt sechs Sitzungstagen zuhanden des Plenums beraten. Es war für uns alle eine harte und politisch in verschiedener Hinsicht schwierige Arbeit; das gilt nicht nur für meine Kolleginnen und Kollegen in der Kommission, sondern auch für die direkt oder indirekt Betroffenen. Es sind sich alle einig, dass gespart werden sollte, aber wo das der Fall sein soll, darüber gehen dann die Meinungen sehr rasch auseinander. Wie unser Ratspräsident gesagt hat, war es auch von der Komplexität her gesehen eine recht schwierige Arbeit, und schliesslich hatten wir nicht selten auch noch mit klimatischen Problemen zu kämpfen.

Die Kommission teilt die Auffassung des Bundesrates, wonach sich die Bundesfinanzen in einem - um es einmal vorsichtig auszudrücken - schlechten Zustand befinden. Sie kennen die entsprechenden Kennzahlen; ich muss sie hier nicht wiederholen. Ich darf nur daran erinnern, dass wir einen Schuldenberg von gut 120 Milliarden Franken haben. Das schlägt sich natürlich entsprechend im Zinsendienst nieder. Wir hatten in den letzten Jahren im OECD-Vergleich nach Japan den höchsten Anstieg der Staatsquote zu verzeichnen.

Das EP 2003 ist daher nach Auffassung der Kommission zwingend erforderlich, und demzufolge war Eintreten unbestritten. Die Kommission ist grossmehrheitlich auch klar der Auffassung, dass das EP 2003 in quantitativer Hinsicht so zu wahren ist, wie es vom Bundesrat verabschiedet wurde. Die Kommission ist aber im Grundsatz auch materiell mit dem EP 2003 einverstanden. Sie teilt damit die Ziele und Grundsätze des Programmes, die ich Ihnen kurz in Erinnerung rufen darf.

Zunächst die Ziele: Es geht um eine glaubwürdige Finanzpolitik. Auch in der Finanzpolitik ist das Prinzip der Nachhaltigkeit, das wir ja in der Verfassung verankert haben, zu beachten. Es geht sodann darum, dass die staatliche Aufgabenerfüllung im Kern nicht angetastet werden darf. Schliesslich ist auf die konjunkturelle Lage Rücksicht zu nehmen. Herr Bundesrat Villiger wird hierzu in seinem Eintretensvotum bestimmt noch entsprechende Ausführungen machen.

Zu den Grundsätzen gehört zunächst, dass schwergewichtig bei den Ausgaben anzusetzen ist, nämlich zu etwa 85 Prozent, dass die verschiedenen Massnahmen zu einem Gesamtpaket geschnürt werden, dass nicht einfach Lasten auf die Kantone abgewälzt werden sollen, dass auf grundlegende Systemänderungen in einzelnen Politikbereichen zu verzichten ist. Hier gibt es eine Ausnahme - die aber gewollt ist - im Asylbereich. Wir werden heute sicher noch eingehend darüber diskutieren. Schliesslich gehört zu den Grundsätzen, dass kein Bereich geschont werden darf, insbesondere auch nicht diejenigen Bereiche, die am meisten zur Ausgabenexplosion beigetragen haben.

Die Kommission wollte sich allerdings das Recht vorbehalten, in einzelnen Bereichen die Akzente etwas anders zu setzen als der Bundesrat, konkret, die vorgesehenen Minderausgaben bzw. Einsparungen teilweise zurückzunehmen, dafür aber in anderen Bereichen zu kompensieren. Entsprechende Korrekturen - Sie werden das dann im Detail zur Kenntnis nehmen können - werden vor allem dort angebracht, wo die Kantone ernsthafte Bedenken angemeldet hatten, beispielsweise im Bereich Bildung und Forschung, im Bereich Forst- und Landwirtschaft, bei den Treibstoffzollanteilen der Kantone, beim Programm "Energie Schweiz".

Lassen Sie mich zunächst etwas zum Konzept der Vorlage sagen. Ausgangspunkt für das Entlastungsprogramm 2003 bildet der Finanzplan vom 30. September 2002, der sich auf die Jahre 2004 bis 2006 bezieht und der von beiden Räten abgelehnt wurde. Dieser Finanzplan soll mit dem EP 2003 entlastet werden. Das Entlastungsvolumen beträgt etwa 3,3 Milliarden Franken; 85 Prozent davon oder 2,8 Milliarden Franken sollen durch Ausgabenreduktionen erzielt werden. Das bedeutet, dass in den meisten Fällen die Zuwachsraten zurückgefahren werden. In gewissen Bereichen wird auch nominell reduziert. Etwa 15 Prozent der Massnahmen beschlagen die Einnahmenseite. Das Gros dieser Massnahmen ist aber nicht Gegenstand des [PAGE 771] Entlastungsprogrammes, z. B. der Zusatz bei der Ablieferung des Reingewinnes der Nationalbank, die Erhöhung der Tabaksteuer, die Besteuerung der Alcopops und die Massnahmen im Steuervollzug. Kleinere Positionen, insbesondere im Gebühren- und Abgabenbereich, sind hingegen Gegenstand der Vorlage.

Das Entlastungsprogramm hat zur Folge, dass das jährliche durchschnittliche Ausgabenwachstum in der Periode 2002 bis 2006 von 3,8 Prozent auf 2,1 Prozent zurückgenommen wird. Ohne die Mehrwertsteuererhöhung für die IV beträgt das Wachstum nur 1,1 Prozent und würde etwa der angenommenen Teuerung entsprechen.

Das EP 2003 ist ein Gesamtpaket, das aus den folgenden sechs Erlassen besteht:

1. Bundesgesetz über das Entlastungsprogramm 2003;

2. Bundesgesetz über dringliche Massnahmen aus dem Entlastungsprogramm 2003;

3. Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt;

4. Bundesbeschluss über die Leistungsvereinbarung zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Aktiengesellschaft Schweizerische Bundesbahnen SBB für die Jahre 2003-2006;

5. Bundesbeschluss über den Zahlungsrahmen für die Infrastruktur der Aktiengesellschaft Schweizerische Bundesbahnen SBB für die Jahre 2003-2006;

6. Bundesgesetz über das Parlamentsressourcengesetz, das im Nachhinein, nach der Verabschiedung durch den Bundesrat, noch in das Paket Eingang gefunden hat.

Ich möchte zunächst etwas zum Bundesgesetz über das Entlastungsprogramm 2003, also über den ersten Erlass, sagen. Bei diesem Gesetz, das die verschiedenen Massnahmen enthält - es sind insgesamt etwa siebzig an der Zahl -, handelt es sich um einen Mantelerlass. Es enthält einerseits die verschiedenen für diese Massnahmen erforderlichen Gesetzesänderungen und andererseits diejenigen Massnahmen, die keiner Gesetzesänderungen bedürfen. Die Massnahmen, die keiner Gesetzesänderungen bedürfen, befinden sich in Absatz 1 von Ziffer 7 Artikel 4a des Mantelgesetzes, im so genannten Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes, abgekürzt Haushaltverbesserungsgesetz, der aus 37 Ziffern besteht.

Bei diesem so genannten Haushaltverbesserungsgesetz möchte ich Sie auf einige zusätzliche Bestimmungen hinweisen, die von Bedeutung sind, nämlich Artikel 4a Absätze 2, 3 und 4:

Zunächst zu Absatz 2: Der Bundesrat hat beantragt, dass er im Rahmen der Budgetierung zwischen den einzelnen Entlastungsmassnahmen von sich aus Verschiebungen vornehmen kann, allerdings unter dem Vorbehalt, dass dadurch die gesamthaft erzielten Einsparungen nicht unterschritten werden. Der Kommission geht das zu weit. Wir beantragen, dass der Bundesrat solche Verschiebungen nicht von sich aus vornehmen darf, sondern dass er sie lediglich dem Parlament beantragen kann.

Zu Absatz 3: Gemäss dieser Bestimmung hat der Bundesrat die Kompetenz, bezüglich der vorgesehenen Kürzungen im Verteidigungsbereich für die Jahre 2004 bis 2006 Verschiebungen vorzunehmen, allerdings auch wieder mit einem Vorbehalt, nämlich dass der Ausgabenplafond von 15,946 Milliarden Franken für die Jahre 2004 bis 2007 nicht überschritten werden darf. Hier geht es um eine angemessene Planungssicherheit für das VBS, das sich ja bekanntlich in einer recht schwierigen Situation befindet, einerseits finanziell, andererseits aber auch, weil es sich in der Phase des Übergangs zur "Armee XXI" befindet. Allerdings ist ganz klar darauf hinzuweisen, dass es sich nach Auffassung der Kommission hierbei nicht um ein Präjudiz für andere Bereiche handeln darf.

Schliesslich zu Absatz 4: Die Zuständigkeit der Bundesversammlung zur Festlegung der Zahlungskredite im Voranschlag und in den Nachträgen bleibt nach dieser Bestimmung vorbehalten. Wir haben recht lange über diese Bestimmung diskutiert. Es stellte sich insbesondere die Frage, ob nicht auch bei dieser Bestimmung der Rahmen der Einsparungen zu wahren sei. Es ist aber so, dass die so genannte Budgethoheit des Parlamentes in der Bundesverfassung verankert ist. Allerdings ist sie ebenfalls auf Verfassungsstufe eingeschränkt: zum einen durch die Vorschrift, dass der Bundeshaushalt ausgeglichen sein müsse, und zum anderen vor allem auch durch die Schuldenbremse, die ja auch Bestimmungen auf Verfassungsstufe enthält. Die Schuldenbremse wird faktisch dafür sorgen, dass das Parlament das EP 2003 nicht aus den Angeln heben kann.

Zum zweiten Erlass, dem Bundesgesetz über dringliche Massnahmen aus dem Entlastungsprogramm 2003: Dieser Erlass setzt diejenigen Gesetzesänderungen im Dringlichkeitsverfahren in Rechtskraft, die erforderlich sind, damit das Entlastungsprogramm 2003 bereits im Jahre 2004 greifen kann. Alle diese Gesetze befinden sich auch in der Vorlage 1. Durch die Vorlage 2 sollen sie, wie gesagt, im Dringlichkeitsverfahren in Kraft gesetzt werden. Es handelt sich um die drei Bereiche bzw. Gesetze Anag, Asylgesetz und Umweltschutzgesetz.

Zum dritten Erlass, dem Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt: Hier geht es um eine Übergangsbestimmung zum Finanzhaushaltgesetz. Notabene wird dieses Finanzhaushaltgesetz bereits im Rahmen des ersten Erlasses teilweise geändert; wir werden darauf zurückkommen. Es geht dort um eine Änderung im Zusammenhang mit der Schuldenbremse, konkret dem Ausgleichskonto. Nach der Vorlage 3, von der hier die Rede ist, erhöhen sich die Höchstbeträge der Gesamtausgaben im Rechnungsjahr 2003 um das tatsächliche strukturelle Defizit gemäss Staatsrechnung, im Rechnungsjahr 2004 um 3 Milliarden Franken, im Rechnungsjahr 2005 um 2 Milliarden und im Rechnungsjahr 2006 um 1 Milliarde. Das strukturelle Defizit ist bis Ende 2007 zu beseitigen. Auch dieser Erlass soll im Dringlichkeitsverfahren in Kraft gesetzt werden.

Bei den nächsten beiden Bundesbeschlüssen, der Leistungsvereinbarung zwischen dem Bund und den SBB sowie dem entsprechenden Zahlungsrahmen, geht es um die erforderlichen Anpassungen, weil ja auch im Bereich der SBB Massnahmen beschlossen werden sollen. Folgerichtig müssen dann die Leistungsvereinbarung und der Zahlungsrahmen angepasst werden, je in Form eines separaten Beschlusses.

Schliesslich noch der letzte Erlass, das Bundesgesetz über das Parlamentsressourcengesetz: Dieser Erlass enthält eine Übergangsbestimmung zum Parlamentsressourcengesetz. Inhaltlich geht es darum, dass die Mitglieder von National- und Ständerat in den Jahren 2004 bis 2007 für die Vorbereitung der Ratsarbeit ein um 3000 Franken reduziertes Einkommen erhalten. Auch hierüber werden wir noch miteinander diskutieren. Die Kommission hat bei diesem Erlass Nichteintreten beschlossen.

Lassen Sie mich nun etwas über das Ergebnis der Kommissionsberatungen sagen. Es ist der Kommission gelungen, die Vorgabe des Bundesrates in quantitativer Hinsicht einzuhalten. Wo haben wir Abweichungen gegenüber dem Antrag des Bundesrates, und zwar im Sinne von Mindereinsparungen, beschlossen? Da ist zunächst der Bereich Bildung, Forschung und Technologie zu erwähnen. Die Abweichungen im Sinne von Mindereinsparungen gegenüber dem Entwurf des Bundesrates betragen 50 Millionen Franken. Auch nach diesem Beschluss, wenn Sie ihm zustimmen, würde immer noch ein jährliches Wachstum von 4,75 Prozent resultieren. Wir haben im Weiteren Abweichungen beschlossen - immer im Sinne von Mindereinsparungen - bei den allgemeinen Strassenbeiträgen, und zwar im Ausmass von 60 Millionen Franken. Ursprünglich wollten wir hier keine Einsparungen, weil das ein wichtiges Anliegen der Kantone war. Wir mussten dann am Schluss, als wir die Sache "einmitteln" mussten, damit wir das Ziel in quantitativer Hinsicht erreichen, hier wieder etwas zurückfahren. Im Bereich Forstwirtschaft haben wir Mindereinsparungen von 21 Millionen Franken beschlossen. Hier geht es vor allem darum, dass mehr Gelder für die Schutzwälder zur Verfügung stehen. Im Bereich "Energie Schweiz" betragen die Abweichungen 20 Millionen Franken. Auch hier wollten wir ursprünglich im Sinne der Energiedirektoren mit den Einsparungen etwas [PAGE 772] zurückfahren. Wir mussten auch hier am Schluss einen Kompromiss finden.

Wo haben wir die Kompensationen vorgenommen? Zunächst im Bereich der Förderung der Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien in den Schulen, "Schulen ans Netz", im Ausmass von 11 Millionen Franken; im Bereich Sport 6 Millionen Franken; im Gesundheitsbereich 15 Millionen Franken; im Bereich Abfall- und Abwasseranlagen 15 Millionen Franken; im Bereich verschiedene Massnahmen im Umweltbereich 18 Millionen Franken; beim Personal 48 Millionen Franken; im Bereich Publikationen und Öffentlichkeitsarbeit 2,5 Millionen Franken; in weiteren Bereichen der allgemeinen Verwaltung 15 Millionen Franken; bei den Funktionsausgaben des Buwal 11 Millionen Franken und im Bereich fliegerische Ausbildung Dritter 10 Millionen Franken. Auf einzelne dieser Positionen werden wir im Rahmen der Detailberatung sicher zurückkommen.

Ich möchte nun noch einige Bemerkungen zu einzelnen Bereichen machen, bei denen die Kommission keine Korrekturen vorgenommen hat - selbstverständlich nicht zu allen, sondern nur zu den wichtigsten. Hier ist zuerst der öffentliche Verkehr zu erwähnen. Die Ausgaben für den öffentlichen Verkehr gehen trotz des Entlastungsprogramms 2003 in den kommenden Jahren nicht zurück, sondern steigen im Gegenteil an. Zwischen 2003 und 2007 beträgt das Wachstum gemäss heutigem Stand deutlich über 400 Millionen Franken, was einer durchschnittlichen Wachstumsrate von rund 2,5 Prozent entspricht. Auch der regionale Personenverkehr erfährt ein Wachstum. Von einem Abbauprogramm kann also nicht die Rede sein. Die heutigen Leistungen des öffentlichen Verkehrs bleiben unangetastet, und auch die Substanzerhaltung ist gewährleistet.

Im zweiten Bereich geht es um die AHV, konkret um den AHV-Mischindex: Es kann nach Auffassung der Mehrheit der Kommission zumindest nicht angehen, dass im Entlastungsprogramm 2003 der Sozialbereich, der immerhin zu denjenigen Aufgabenbereichen gehört, die in den letzten Jahren am meisten zum Ausgabenwachstum beigetragen haben, ausgeklammert bleibt. Sie kennen die Zahlen der Auswirkungen: Bei den Minimalrenten wird sich eine um 10 Franken pro Monat geringere Erhöhung und bei den Maximalrenten eine um 20 Franken geringere Erhöhung ergeben. Es gibt aber immer noch eine Erhöhung, und die Kaufkraft der Rentnerinnen und Rentner bleibt erhalten. Einerseits kann nicht gleichsam wie eine Fiktion davon ausgegangen werden, die Rentnerinnen und Rentner seien die Schwächsten der Gesellschaft, andererseits darf aber die einmalige Aussetzung des Mischindexes auch kein Präjudiz dafür sein, dass der Mischindex im Rahmen der 12. AHV-Revision aufgegeben wird.

Den dritten Bereich, den ich erwähnen möchte, ist derjenige der Massnahmen bei den kollektiven IV-Leistungen: Hier ist darauf hinzuweisen, dass wir im Laufe der letzten Jahre enorme Kostensteigerungen hatten. Diese Kostensteigerungen betrugen pro Jahr bis zu 9 Prozent. Verantwortlich für diese überproportionale Kostensteigerung war nicht so sehr der Ausbau der Plätze und auch nicht so sehr die Betreuungsintensität, sondern unnötig Kosten treibend waren oft eine suboptimale Bewirtschaftung des Gesamtplatzangebotes und eine unwirtschaftliche Kostenstruktur. Auch mit diesen Massnahmen, wenn Sie diese beschliessen, haben wir noch immer ein Wachstum von immerhin 4,3 Prozent pro Jahr. Hier darf auch nicht von einer Vorwegnahme des NFA gesprochen werden.

Damit habe ich das Stichwort zu einem Bereich gegeben, den ich auch noch erwähnen möchte, nämlich das Verhältnis des Entlastungsprogrammes 2003 zum NFA. Für die Realisierung des NFA ist das Entlastungsprogramm 2003 von entscheidender Bedeutung, weil der NFA nur auf der Basis eines ausgeglichenen Bundeshaushaltes verwirklicht werden kann.

Es wurde bei der Ausgestaltung der Massnahmen des Entlastungsprogramms 2003 darauf geachtet, dass diese mit dem NFA kompatibel sind. Einige Massnahmen stellen allerdings eine teilweise oder integrale Vorwegnahme des NFA dar, beispielsweise der Rückzug des Bundes aus der Mitfinanzierung von Niveauübergängen und der Bau von Lawinengalerien im übrigen Strassennetz, d. h. ausserhalb des National- und Hauptstrassennetzes.

Im Vernehmlassungsbericht war auch ein Rückzug des Bundes aus der Finanzierung von Lärmschutzmassnahmen bei den übrigen Strassen vorgesehen. Das wurde aber korrigiert, weil dies ganz offensichtlich in Widerspruch zum NFA stand. Heute steht einzig noch die Streichung der Bundesbeiträge für Luftreinhaltemassnahmen sowie beim Ortsbildschutz in Widerspruch zum NFA.

Ich komme zum zweitletzten Thema, nämlich der Verknüpfung des Entlastungsprogramms mit dem Voranschlag 2004: Zunächst ist der Beschluss der beiden Räte über die Vorlage 3 entscheidend, also über den Abbaupfad des strukturellen Defizits, wodurch die Voraussetzung geschaffen werden soll, damit ein schuldenbremsenkonformer Voranschlag für das Jahr 2004 beschlossen werden kann. Die Verabschiedung und dringliche Inkraftsetzung sollen in der Wintersession 2003 erfolgen.

Sodann ist auch die Vorlage 2 dringlich in Kraft zu setzen; sie soll dann ein Jahr lang Geltung haben. Alle Bestimmungen dieses Erlasses - ich habe es bereits gesagt - sind auch in Vorlage 1 enthalten.

Die Auswirkungen der gesetzlichen Änderungen wurden im Entwurf des Bundesrates für den Voranschlag 2004 antizipiert. Sollte das Parlament dann anders entscheiden, sind im Voranschlag 2004 die entsprechenden Konsequenzen zu ziehen.

Schliesslich werden die Beschlüsse des Parlamentes im Erlass 1 relevant, insbesondere im Haushaltverbesserungsgesetz unter Ziffer 7, in welchem eine Kolonne für das Jahr 2004 vorgesehen ist. Der Bundesrat hat einen Voranschlag erstellt, der die Beträge der entsprechenden Vorlage enthält. Wenn aufgrund der Beratungen des EP 2003 in der jetzigen Session Änderungen beschlossen werden, bei welchen keine Differenzen bestehen, so sind die Positionen entsprechend anzupassen. Wenn Differenzen bestehen, ist offen, welche Position gilt. Hier greift dann die von mir bereits erwähnte Bestimmung im Haushaltverbesserungsgesetz, wonach die Zuständigkeit der Bundesversammlung beim Erlass des Voranschlages vorbehalten bleibt. Der Budgetbeschluss geht somit dem Entlastungsprogramm vor.

Letzte Bemerkung: Aus heutiger Sicht besteht im Jahre 2006 weiterhin ein Sanierungsbedarf von knapp 1,5 Milliarden Franken. Dieser könnte in den Folgejahren noch leicht weiter ansteigen. Eine weiter gehende Reduktion der Ausgabenentwicklung wird dann aber auf dem Wege von eigentlichen Reformen der Ausgestaltung der einzelnen Politikbereiche anzugehen sein. Die nächste Standortbestimmung wird im Rahmen der Verabschiedung des Legislaturfinanzplans 2005 bis 2007 erfolgen, der dem Parlament im kommenden Frühjahr unterbreitet wird. Bei dieser Gelegenheit werden dann zumindest auch die Umrisse eines zweiten Sanierungspaketes vorgelegt werden müssen.

Zum Schluss möchte ich meinen Kolleginnen und Kollegen in der Kommission für ihre Arbeit herzlich danken. Ein grosses Dankeschön geht aber auch an Bundesrat Kaspar Villiger und seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Die Verwaltung hat eine grosse und höchst qualifizierte Arbeit geleistet. Ich möchte diesen Dank auch im Namen der Kommission aussprechen.

Abschliessend beantrage ich Ihnen, auf die Vorlage einzutreten, ausgenommen den Erlass 6, und entsprechend den Anträgen unserer Kommission zu beschliessen.