Pfisterer Thomas · Ständerat · 2003-09-23

Wortprotokoll

Das Hauptproblem der Bundesgerichtsbarkeit ist, dass das Bundesgericht falsch belastet ist. Die zahlenmässige Überlastung ist nur sekundär. Ich lade Sie ein, bei Ihren kommenden Entscheiden zu diesem Gesetz folgende vier Richtpunkte zu berücksichtigen:

1. die Vereinfachung der Organisation der Administration des Verfahrens;

2. der Abbau der Quantität;

3. die Stärkung der Chancen zur Qualität;

4. die Konzentration auf die Rolle als oberstes Gericht.

Auf den ersten Blick mag man, zumindest als Laie, in diesem Zusammenhang über den Berg von Papier erschrecken. Darf ich aber darauf hinweisen, dass Sie sich durch dieses "Juristenfutter" nicht abschrecken lassen dürfen: Es geht weder um die Juristen noch um die Mitglieder des Bundesgerichtes und schon gar nicht um deren persönliche Arbeitsentlastung. Das ist nicht das Thema, sondern es geht um das Bundesgericht als Institution. Es geht damit um den Rechtsschutz des Einzelnen. Es geht um die Rolle des Bundesgerichtes in einer gewandelten Zeit, und es geht um die Rolle der Justiz und insbesondere des Bundesgerichtes als wirtschaftlicher Standortfaktor. Man erlebt in der Praxis, dass es eine Rolle spielt, ob man in einem Lande eine oberste Instanz hat, die Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit durchsetzt und das mit einer raschen Prozesserledigung kombinieren kann.

Wenn Sie beispielsweise den Rechenschaftsbericht des Bundesgerichtes des letzten Jahres konsultieren, dann stellen Sie fest, dass dort, über alles gesehen, über eine mittlere Prozessdauer von 94 Tagen berichtet wird. Das ist eine sehr erfreuliche Bilanz, auch wenn dabei alle Bagatellfälle eingeschlossen sind. 94 Tage; das ist sehr kurz. Dennoch hat der Bundesrat Recht, wenn er die Entlastung des Bundesgerichtes als Ziel bezeichnet. Es geht um die Entlastung als quantitatives, aber eben auch als qualitatives Ziel.

Unter dem Erledigungsdruck der letzten Jahre hat das Bundesgericht ganz offensichtlich beachtliche Erfolge erzielt. Ich nenne noch einmal diese 94 Tage als Sinnbild, als äusserlichen Massstab für diesen Erfolg. Aber dieser quantitative Erfolg ist ein labiler Zustand. Dieser labile Zustand ist in Zukunft nicht fortzusetzen, wenn irgendeine wesentliche zusätzliche Belastung auf das Gericht zukommt. Es erträgt auch keinerlei zusätzliche Komplizierung in Organisation oder Rechtsprechung. Wir müssen alles daransetzen, zu vereinfachen und Effizienzgewinne zu realisieren. Dieser quantitative Erfolg schliesst qualitative Gefahren in sich, das ist offensichtlich. Das Bundesgericht ist primär falsch belastet. Das ist das Hauptproblem, wenn ich das wiederholen darf. Dieses Hauptproblem können wir letztlich nur lösen, wenn nicht mehr alle Fälle im bisherigen Ausmass nach Lausanne oder Luzern weitergezogen werden können. Auch die Justiz ist begrenzt. Wir müssen sie auf das Wichtige konzentrieren, sonst kann sie das nicht mehr korrekt abwickeln.

Geben Sie den Bundesgerichtsmitgliedern die Chance für eine ausreichende Reflexion. Das Ziel der Reform muss darin bestehen, die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu verwesentlichen. Noch einmal: Das kann nicht heissen, dass alles im bisherigen Ausmass nach Lausanne oder Luzern [PAGE 884] weiterziehbar ist. Der Rechtsschutz kann vielerorts genügend durch die neuen Bundesgerichte unterer Instanz und vorab durch die Kantone gewährleistet werden. Vertrauen Sie auch hier den Kantonen! Wir haben nicht mehr die Zustände von 1874. Wir haben die Möglichkeit, die Kantone insoweit in die Verantwortung einzuschliessen oder allenfalls auch Ausnahmen von der Rechtsweggarantie zu machen, wo die Verfassung dies zulässt.

Diese Konzentration auf das Bundesgericht als oberste Instanz muss sich, so scheint mir, in etwa an den folgenden Funktionen orientieren: Der individuelle Rechtsschutz kann in weiten Teilen an untere Instanzen gleichsam delegiert werden. Die Verfassungsgerichtsbarkeit kann nicht mehr nur ausschliesslich vom Bundesgericht wahrgenommen werden. Auch andere Gerichte, auch andere Behörden, alle sollen sich an der "Verfassungsgerichtsbarkeit", an der Verfassungskontrolle beteiligen. Die Rechtsvereinheitlichung ist noch wichtiger geworden, weil mehr Bereiche national vereinheitlicht sind, also braucht das Bundesgericht auch dafür mehr Zeit. Schliesslich erwähne ich die Internationalisierung des Rechtes von der EMRK bis zu den Verträgen. Und berücksichtigen Sie schliesslich bei unseren anstehenden Diskussionen, dass wir ein enges Korsett zu beachten haben, nämlich die neue Justizreform in der Verfassung. Man könnte sehr viel anderes realisieren, hätten wir nicht dieses sehr enge Korsett.

Die Botschaft des Bundesrates hat eine Entlastung vorgeschlagen. Aber schon diese Entlastung gemäss Botschaft geht meines Erachtens zu wenig weit. Sie hat zusätzlich den Anspruch erhoben, gewisse Rechtsschutzlücken zu schliessen und das Rechtsmittelsystem zu verbessern. Sie hat also nicht Entlastung zum Ziel, sondern bewirkt auch zusätzliche Belastung. Die beiden neuen Gerichte bringen zumindest quantitativ nur eine beschränkte Entlastung; vielleicht bringen sie qualitativ eine gewisse Entlastung, das ist zu hoffen, aber quantitativ bringen sie nur eine beschränkte Entlastung. Das Bundesstrafgericht nimmt dem Bundesgericht praktisch nur in einem Bereich Belastung ab, schafft aber eine neue Komplizierung, weil das Bundesgericht plötzlich nur eine Vorinstanz hat, im Gegensatz zu den Kantonen, wo ein ausgebauter Instanzenzug besteht. Via Bundesstrafgericht hat man weniger Rechtsschutz als via Kantone. Das Verwaltungsgericht des Bundes ersetzt die eidgenössischen Rekurskommissionen und gewisse Rekursfunktionen der Verwaltung. Auch hier ist keine wesentliche quantitative Entlastung zu erwarten.

Also, die Vorschläge der Botschaft gehen schon zu wenig weit. Allerdings war, wie gesagt, der Spielraum der Botschaft klein. Wenn Sie nun die Arbeit Ihrer Kommission beurteilen, dann möchte ich meinen, es seien im Wesentlichen zwei Aussagen zulässig.

Zunächst: Die Kommission hat meines Erachtens eine Verbesserung der Organisation erreicht, vor allem die Stärkung der administrativen und organisatorischen Geschäftsleitung, wie es uns Herr Bürgi dargestellt hat. Sie hat weiter organisatorisch die Stellung des einzelnen Richters und seinen Einfluss verbessert. Ich denke an sein Recht, auf die Zusammensetzung Einfluss zu nehmen, Artikel 18 Absatz 3, und auf die Art der Beratung, Artikel 54 Absatz 1 und Artikel 55 Absatz 1. Die Arbeit der Kommission hat eine Verbesserung der Organisation bewirkt, so scheint mir.

Das zweite Element: Beim Zugang zum Bundesgericht aber hat die Kommission - und zwar in Zusammenarbeit mit Bundesrat und Verwaltung - im Ergebnis im Vergleich mit der Botschaft wesentlich weiter aufgemacht. Nach der Kommissionsarbeit ist das Bundesgericht potenziell wesentlich stärker belastet, als das nach der Meinung des Bundesrates ursprünglich gedacht war. Hier liegt die wichtigste Problematik unserer Arbeit.

Darf ich mit einem Gesamtbild abschliessen? Die Vereinfachung, die auch Herr Studer als Ziel unterstrichen hat, ist zum Teil erreicht, aber mit einer neuen Komplizierung erkauft worden. Wir haben zwar nun diese Einheitsbeschwerde, diese drei Einheitsbeschwerden, haben sie aber noch mit drei Subbeschwerden ergänzt. Wir haben also sechs unterschiedliche Anforderungen; wir haben nicht drei, wir haben sechs.

Wir haben mindestens zwei weitere Fragen aufgeworfen: das Problem der Teilfusion zwischen Lausanne und Luzern und das Problem der Zweierbesetzung bei den vereinfachten Verfahren. Bezüglich Entlastung, quantitativ und qualitativ, meine ich, ist allenfalls die Meinung der Mehrheit der Kommission noch knapp vertretbar, obwohl sie viel mehr "auftut", als der Bundesrat dies vorschlug; vielleicht darum vertretbar, weil es eine Lösung auf Zeit ist. Wir wissen ja alle, dass wir ohnehin in relativ kurzer Zeit eine weitere grosse Reform durchzuführen haben werden, nämlich bei der Einführung der Strafprozessordnung und der Zivilprozessordnung. Ausserdem wird man vielleicht wieder einmal über die Justizreform insgesamt diskutieren müssen.

Meine doch recht zurückhaltende Beurteilung führt mich da immer zur Frage, ob sich die ganze Änderung wirklich lohnt. Wir produzieren Einführungsprobleme auf Jahre. Wir produzieren neue Dauerprobleme. Wir schliessen das Risiko ein, dass das Bundesgericht, dass die Praxis sich irgendwie arrangieren muss mit dem neuen Recht, um überhaupt überleben zu können, wie sie das mit dem bisherigen Recht tun musste, ohne dass darin ein Fortschritt läge. Der Spielraum für die heutige Beratung ist meines Erachtens sehr klein. Versuchen wir doch jedenfalls, diese Falschbelastung des Bundesgerichtes nicht noch zu vergrössern.