preparatory:AB 42212

Wortprotokoll

In der neuen Bundesverfassung von 1999 wurden die Kompetenzen von Bundesversammlung und Bundesrat im Bereich der Aussenpolitik klarer festgehalten, als das in der alten Verfassung der Fall gewesen war. Zuständig für die Genehmigung von Staatsverträgen ist - nach dem Wortlaut sowohl der alten als auch der neuen Bundesverfassung - die Bundesversammlung. In der Praxis konnte zwar unter der alten Bundesverfassung der Bundesrat gewohnheitsrechtlich eine grosse Zahl von Staatsverträgen selbstständig, das heisst ohne parlamentarische Genehmigung, abschliessen. Diese Zuständigkeit des Bundesrates ist aber gemäss neuer Bundesverfassung nur noch dann gegeben, wenn dafür eine Ermächtigung in einem Gesetz oder in einem von der Bundesversammlung genehmigten Staatsvertrag vorliegt.

Die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz erfordert gelegentlich rasches Handeln. Bisher hat der Bundesrat aufgrund des Gewohnheitsrechtes, aber ohne ausdrückliche rechtliche Grundlage die Kompetenz beansprucht, einen genehmigungspflichtigen Vertrag vorläufig anzuwenden. Diese Frage ist in der neuen Bundesverfassung und in der Ausführungsgesetzgebung bisher nicht geregelt worden. Aber inzwischen haben wir einen konkreten Anwendungsfall, nämlich die vorläufige Anwendung des umstrittenen, später dann vom Parlament nicht genehmigten Luftverkehrsabkommens mit Deutschland. Dies hat Ständerätin Spoerry seinerzeit veranlasst, mit einer parlamentarischen Initiative eine gesetzliche Regelung der vorläufigen Anwendung von Staatsverträgen zu verlangen.

Der Ständerat hat im März 2003 der parlamentarischen Initiative Spoerry Folge gegeben. Ihre Staatspolitische Kommission hat daher den Entwurf einer Gesetzesrevision verabschiedet, und zwar in der Form einer eigenen parlamentarischen Initiative, da sich der Antrag erheblich von der ursprünglichen Initiative von Frau Spoerry unterscheidet. Dieser Entwurf liegt Ihnen heute vor.

Die vorläufige Anwendung eines Staatsvertrages durch den Bundesrat ist unter Umständen zweckmässig und notwendig. Dieses Verfahren stellt aber das Parlament bei der [PAGE 40] späteren Genehmigung des Vertrages vor die wenig befriedigende Alternative, entweder die bereits geschaffenen vollendeten Tatsachen zu akzeptieren oder aber das bereits angewendete Recht nach kurzer Zeit wieder aufzuheben, was der Rechtssicherheit und insbesondere auch der aussenpolitischen Glaubwürdigkeit der Schweiz nicht förderlich ist.

Für unsere Kommission stellte sich die Frage, ob vor der vorläufigen Anwendung eines Staatsvertrages eine Konsultationslösung oder eine Zustimmungslösung gewählt werden soll. Wenn man sich für eine Konsultationslösung entscheidet, so bedeutet dies, dass die Zuständigkeit für die vorläufige Anwendung in letzter Instanz beim Bundesrat liegt. Der Bundesrat muss zwar die Stellungnahme der Kommissionen einholen, ist aber letztlich nicht daran gebunden. Seine Zuständigkeit lässt sich auf Artikel 184 Absatz 1 der Bundesverfassung abstützen. Dort ist die generelle Kompetenz des Bundesrates für die Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten geregelt. Diese Auslegung wird in erster Linie durch die bisherige Praxis gestützt.

Bei der anderen Möglichkeit, der Zustimmungs- oder Vetolösung, ist die verfassungsmässige Zuständigkeit für die vorläufige Anwendung in letzter Instanz nicht mehr beim Bundesrat, sondern beim Parlament. Das Parlament delegiert diese Zuständigkeit an die Kommissionen, sprich an die Aussenpolitischen Kommissionen. Die Kommissionen müssen der vorläufigen Anwendung entweder explizit zustimmen oder bei der Vetolösung zumindest auf einen Einspruch verzichten. Diese Lösung lässt sich ebenfalls verfassungsrechtlich begründen, auch wenn sie der bisherigen Praxis nicht entspricht.

Die Kommissionsmehrheit schlägt Ihnen die Konsultationslösung vor. Mit dieser Lösung wird die Zuständigkeit des Bundesrates für die vorläufige Anwendung weiterhin anerkannt, und zwar als notwendiges Instrument zur Wahrung der aussenpolitischen Führungsverantwortung des Bundesrates. Der Bundesrat soll aber verpflichtet werden, vor einer vorläufigen Anwendung die zuständigen Kommissionen zu konsultieren. Er muss zwar diese Stellungnahme nicht zwingend berücksichtigen; im Falle einer eindeutig negativen Stellungnahme wird er aber bei einer vorläufigen Anwendung mit einer nachträglichen Ablehnung des Vertrages durch die Bundesversammlung zu rechnen haben. Er wird wohl in diesem Fall in der Regel - im Interesse der Rechtssicherheit und der aussenpolitischen Glaubwürdigkeit der Schweiz - auf die vorläufige Anwendung verzichten.

Die Kommissionsminderheit möchte einen Schritt weiter gehen. Sie ist der Auffassung, wenn das Parlament für die Genehmigung eines Staatsvertrages zuständig sei, so müsse es auch in letzter Instanz über die vorläufige Anwendung befinden können; diese Anwendung eines Vertrages habe nämlich für die Bürgerinnen und Bürger dieselben Auswirkungen wie die Anwendung eines genehmigten Vertrages. Die Zuständigkeit für die Genehmigung der vorläufigen Anwendung solle daher durch das Gesetz der Bundesversammlung zugewiesen werden. Stellvertretend für die Bundesversammlung könnten die Aussenpolitischen Kommissionen innerhalb einer kurzen Frist Einspruch gegen die vorläufige Anwendung erheben.

Der Bundesrat hat am 18. Februar dieses Jahres zu dieser parlamentarischen Initiative Stellung genommen. Er ist einverstanden, dass die Frage der vorläufigen Anwendung von Staatsverträgen auf Gesetzesstufe normiert wird, um so klare Verhältnisse zu schaffen. Er weist dabei darauf hin, dass in der Regel die vorläufige Anwendung keinerlei Probleme aufwerfe. In den letzten Jahren sei nur ein einziger Staatsvertrag, welcher vom Bundesrat vorläufig angewendet wurde, durch die Bundesversammlung schliesslich nicht genehmigt worden; bekanntlich ist es das Flugverkehrsabkommen mit Deutschland. Hinsichtlich der gesetzlichen Ausgestaltung stellt der Bundesrat aber andere Anträge als Ihre Kommission:

Zur ersten Differenz: Der Bundesrat ist bezüglich der Formulierung der Voraussetzungen für die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge mit der Kommission nicht einig. Er betont, die bisherige gesetzliche Praxis sei zu kodifizieren, und er schlägt eine eigene Formulierung vor. Ich werde in der Detailberatung darauf zurückkommen.

Zur zweiten Differenz: Ihre Kommission beantragt, dass die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge dann enden würde, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung den Entwurf des Bundesbeschlusses über die Genehmigung des betreffenden Vertrages nicht innert sechs Monaten unterbreitete. Der Bundesrat stellt den Antrag, auf eine solche Regelung, die das Ende der vorläufigen Anwendung festlegt, zu verzichten. Ich werde in der Detailberatung auch auf diesen Punkt zurückkommen.

Zur dritten Differenz: Wie erwähnt beantragt die Kommission, dass der Bundesrat in Zukunft vor seinem Entscheid über die vorläufige Anwendung eines internationalen Vertrages die zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung konsultieren muss. Der Bundesrat erachtet die Einführung dieser Konsultationspflicht als nicht nötig. Er ist der Ansicht, dass nach Artikel 152 des Parlamentsgesetzes jede Kommission bereits das Recht hat, von ihm - also dem Bundesrat - zu verlangen, dass er sie in bestimmten Fällen informiert und konsultiert. Damit können bereits nach geltendem Recht die parlamentarischen Kommissionen vom Bundesrat verlangen, dass er sie bezüglich der vorläufigen Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrages konsultiert. Der Bundesrat beantragt daher, sowohl den Antrag der Kommissionsmehrheit wie auch den Antrag der Kommissionsminderheit abzulehnen.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 7 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen, auf die Vorlage einzutreten und ihr zuzustimmen.