Briner Peter · Ständerat · 2004-03-09

Wortprotokoll

Seit zehn Jahren ist die Schweiz Mitglied in den Institutionen von Bretton Woods (BWI). Dieses Jubiläum veranlasste die GPK, die bisherige Rolle der Schweiz in diesen Institutionen näher zu untersuchen und aus Sicht der parlamentarischen Oberaufsicht Bilanz zu ziehen. Im Fokus der Untersuchung standen die durch die schweizerische Rechtsordnung vorgegebenen Ziele und Interessen der Mitgliedschaft, der entsprechende Vollzug durch die Bundesvertreter, der Einfluss der Schweiz in den beiden Institutionen und der Nutzen der Mitgliedschaft. Die Schwerpunkte wurden auf die Bereiche Vollzug durch die Bundesbehörde und Nutzen der Mitgliedschaft gelegt.

Wir waren uns von Anfang an im Klaren, dass der Nutzen wohl nicht quantifiziert werden kann. Qualitative Aussagen dazu sollten jedoch zu erzielen sein. Bezüglich des Vollzugs stellten sich vor allem Fragen zur Anzahl der involvierten Bundesbehörden, zu Schnittstellen und eventuellen Doppelspurigkeiten, aber auch zur Koordination und somit zur Kohärenz des Vollzugs. Letztlich sollte durch die Inspektion auch festzustellen sein, ob die im Vorfeld des Beitritts geäusserten Erwartungen zehn Jahre danach erfüllt worden sind.

Was sind die Ziele der schweizerischen Mitgliedschaft? Wir stellten fest, dass das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutionen von Bretton Woods keine Zielvorgaben beinhaltet, ausser dass für die schweizerische Position bei Stellungnahmen und Entscheiden, welche die Entwicklungsländer betreffen, die Grundsätze und Ziele der schweizerischen Entwicklungspolitik zu berücksichtigen seien. Explizite Zielvorgaben sind auf Gesetzesstufe nicht zwingend notwendig. Die Schweiz verpflichtete sich mit dem Beitritt zu den BWI auch zu deren Zielsetzungen. Innerhalb des resultierenden Spielraumes sind beim Vollzug die rechtlichen Vorgaben der schweizerischen Rechtsordnung, insbesondere der Aussenwirtschaftspolitik sowie der Entwicklungszusammenarbeit, zu beachten.

Die Politik der Schweiz im Internationalen Währungsfonds (IWF) verfolgt folgende Ziele: die Förderung marktwirtschaftlicher Strukturanpassungen in allen Mitgliedsländern als ordnungspolitisches Ziel, die Beseitigung von [PAGE 81] Währungsüberbewertungen, die Kontrolle der Geldmengenexpansion und die Einschränkung des Haushaltdefizits als geldpolitisches Ziel und die sozial- und umweltverträgliche Programmgestaltung als entwicklungspolitisches Ziel.

Teilziele für die Mitgliedschaft der Schweiz bei der Weltbank sind der Zugang zu allen produktiven Ressourcen durch die Schaffung von marktmässigen Bedingungen und dadurch die Gewährleistung einer nachhaltigen Wirtschaftsentwicklung, die Bekämpfung der Armut und die Teilhabe aller Bevölkerungsschichten, namentlich auch der Frauen, am wirtschaftlichen Aufbau - ein sozialpolitisches Ziel -, die verstärkte Beachtung der Umweltaspekte und die Wahrung der Menschenrechte.

In Bezug auf den Vollzug stellten wir fest, dass dieser auf relativ allgemein gehaltenen Zielen der Mitgliedschaft basiert, die zwar Bemühungen um Kohärenz erkennen lassen, jedoch einzelne Zielkonflikte im konkreten Fall nicht ausschliessen können. Die für den Vollzug hauptsächlich verantwortlichen Stellen - die Eidgenössische Finanzverwaltung und die Schweizerische Nationalbank für den Internationalen Währungsfonds, das Seco und die Deza für die Weltbankgruppe - haben bei der Umsetzung dieser Ziele einen wesentlichen Spielraum. Dementsprechend sind für die Politik der Schweiz in den BWI die Zuständigkeits- und Verfahrensregeln innerhalb der Bundesverwaltung und der Nationalbank von grosser Bedeutung.

Im Bereich des IWF konnte durch eine Vereinbarung zwischen der Eidgenössischen Finanzverwaltung und der Schweizerischen Nationalbank von Anfang an eine klare Aufgaben- und Kompetenzzuteilung geschaffen werden, die sich bewährt hat. Im Weltbankbereich mussten wir feststellen, dass eine relativ komplexe Aufgaben- und Kompetenzteilung, insbesondere zwischen dem Seco und der Deza, vorherrscht. Diese vermag nicht in allen Fällen zu befriedigen. Es verbleiben Grauzonen, welche die verschiedenen Koordinationsinstrumente nicht immer auflösen können. Die GPK erachtet die komplizierten Zuständigkeitsstrukturen als zu wenig durchschaubar und ortet, wie sie auch dem Bundesrat mitteilte, Optimierungsbedarf. Bei den sich vermehrt überschneidenden Tätigkeiten des IWF einerseits und der Weltbank andererseits fordert die GPK organisatorische Vorkehrungen wie auch die Festlegung strategischer Ziele durch den Bundesrat, damit ausgewogene Positionen der Schweiz resultieren. Im IWF-Bereich ist den entwicklungspolitischen Grundsätzen der Schweiz gebührend Rechnung zu tragen.

Der Einfluss der Schweiz wird vorab in den Gouverneurs- und Exekutivräten wahrgenommen. Die Wirkung ist am grössten, wenn es gelingt, mit konzertierten Stellungnahmen, auch mit Ländern ausserhalb der Stimmrechtsgruppe, gemeinsame Lösungen zu entwickeln.

Als Erfolgsfaktoren identifizierten wir die Vertretung klarer und glaubwürdiger Positionen durch die Schweiz, die langjährige Erfahrung innerhalb der entsprechenden Fachgebiete, die Fähigkeit, Allianzen zu schmieden, und schliesslich ein geschicktes Timing. Die Schweiz muss also, bevor grosse Länder ihre Position bezogen haben, Themen besetzen, Verbündete finden und Spielräume nutzen. Diese Feststellungen überschneiden sich teilweise mit internen Empfehlungen des EFD aus dem Jahre 2000, deren Umsetzung noch im Gang ist. Wichtig sind für uns die Positionen der Exekutivdirektoren, der Netzwerke und die Besetzung der Schlüsselstellen in der BWI-Verwaltung: Dort wäre noch Potenzial vorhanden für weitere Fachleute aus der Schweiz.

Aus Sicht der Oberaufsicht kommt den Aspekten von Kosten und Nutzen der Mitgliedschaft der Schweiz in den BWI eine hohe Bedeutung zu. Wir waren uns bewusst, dass aufgrund des sehr schwer quantifizierbaren Nutzens eine Gegenüberstellung von Kosten und Nutzen schwierig sein dürfte. Eine möglichst grosse Transparenz bezüglich beider Aspekte liegt jedoch im öffentlichen Interesse. Trotz Sisyphusarbeit unserer Kommission war es ein Ding der Unmöglichkeit, auch die Kosten unserer Mitgliedschaft sinnvoll zusammenzufassen. Dies führte letztlich zu einer Empfehlung; de GPK stellte nämlich fest, dass die Schaffung von Transparenz bezüglich der Zahlungen der Schweiz an die Weltbank kein einfaches Unterfangen ist.

Es gilt, zwischen den obligatorischen Zahlungen und freiwilligen Beiträgen zu unterscheiden. Letztere bestehen vorwiegend aus so genannten Kofinanzierungen. Es handelt sich dabei um Beiträge, die von der Schweiz im Rahmen ihrer allgemeinen Entwicklungszusammenarbeit zugunsten eines bestimmten Projektes getätigt werden. Im Weiteren war für uns die Aufteilung von Kapitalbeteiligungen und A-fonds-perdu-Beiträgen - also zwischen Investitionen, Darlehen und Ausgaben - unklar und deshalb unbefriedigend. Aufgrund der jetzigen Grundlagen ist das Auseinanderdividieren dieser Zahlen für uns als Oberaufsichtskommission im Milizsystem nicht gegeben. Die Zusammenfassung zeigt immerhin, dass wir an die Weltbankgruppe in den letzten zehn Jahren im Durchschnitt rund 160 Millionen Franken pro Jahr geleistet haben. Es ist aber unklar, ob es sich um Ausgaben, Darlehen, obligatorische oder freiwillige Zahlungen handelt.

Die im Rahmen des IWF für die Schweiz entstehenden Kosten sind im Vergleich zu den Zahlungen im Rahmen der Weltbank relativ klein. Die Kreditbeziehungen der Nationalbank - bei diesen handelt es sich um verzinste Kredite an den IWF im Rahmen der schweizerischen Quote - sowie die vom Bund garantierten verzinsten Darlehen müssen zurückbezahlt werden. Es handelt sich bei diesen Zahlungen also nicht um Ausgaben.

Zum Nutzen der schweizerischen Mitgliedschaft: Die Zielerreichung ist aufgrund der allgemeinen Formulierung der Ziele der Mitgliedschaft der Schweiz bei den Bretton-Woods-Institutionen schwer messbar. Wir legten deshalb den Schwerpunkt auf die Interessen, die damit verbundenen Erwartungen an die Mitgliedschaft und auf deren Nutzen. Der Nutzen wurde durch die Parlamentarische Verwaltungskontrolle im Rahmen von 47 Interviews sowie durch die Auswertung von Literatur eruiert.

Als wichtiger Nutzen der Mitgliedschaft wurden - nach Anzahl der Nennungen - die Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten der Schweiz, die dadurch ermöglichte Kommunikation der schweizerischen Position, die Stärkung der internationalen Reputation der Schweiz, die Auswirkungen für die Exportwirtschaft, für den Finanzplatz sowie die Wirtschaft allgemein, die Gewährleistung öffentlicher Güter, die Synergien zwischen bilateraler und multilateraler Zusammenarbeit, Wissenstransfer, die Netzwerkbildung und Allianzfähigkeit und der Zugang zu Informationen der Bretton-Woods-Institutionen genannt.

Unter der Gewährleistung öffentlicher Güter sind stabile Finanzmärkte zu verstehen. Dies konnte inzwischen erreicht werden. Die seither eingetretenen Krisen - Russland, Argentinien, Brasilien - hätten früher wohl nicht gemeistert werden können. Der Nutzen ist wohl kaum quantifizierbar, ist aber dennoch unzweifelhaft vorhanden, gerade hinsichtlich des weltweit stabileren Finanzsystems.

Die durch die BWI unterstützten Länder, die schweizerische Wirtschaft, die Länder der Stimmrechtsgruppe sowie die Schweiz selbst sind wichtige Nutzniesser der Mitgliedschaft. Die Erwartungen an den Beitritt der Schweiz zu den BWI, wie sie in der Botschaft des Bundesrates zum BWI-Gesetz formuliert wurden, haben sich gemäss unseren Erkenntnissen grösstenteils realisiert. Die Schweiz leistet im Rahmen ihrer Mitgliedschaft einen Beitrag an eine nachhaltige globale Entwicklung und auch an die Schaffung guter Rahmenbedingungen für die Exportwirtschaft.

Wie werden bei uns die BWI wahrgenommen? Im Rahmen dieser Inspektion befragte Personen ausserhalb der Bundesverwaltung gaben verschiedentlich an, es sei schwierig, einen aktuellen Gesamtüberblick über die Tätigkeiten der Schweiz bei den BWI und die daraus resultierenden Dossierverantwortlichkeiten innerhalb der Bundesverwaltung zu erhalten. Die involvierten Dienststellen informieren zwar immer wieder über Medienmitteilungen oder über ihr Internetangebot, doch vermisst man eine zusammengefasste und institutionelle Sicht dieser Informationstätigkeit. Es gibt also keinen gemeinsamen Auftritt. Die Aktivitäten der eidgenössischen Behörden bei den BWI können so in der [PAGE 82] schweizerischen Öffentlichkeit zu wenig wahrgenommen und gewürdigt werden.

Die GPK stellten zusammenfassend fest, dass die schweizerische Mitgliedschaft in den BWI bisher mit keinen grösseren Problemen verbunden war und dass die mit der Wahrung der Interessen der Schweiz betrauten Stellen und Personen engagiert und kompetent einen massgeblichen Beitrag zum guten Ruf der Schweiz in den BWI beisteuerten.

Wir haben auch zur Kenntnis genommen, dass die verantwortlichen Departemente sowie der Bundesrat wiederholt Anstrengungen unternommen haben, um den Vollzug zu verbessern. Wir haben dennoch verschiedene Bereiche aufgedeckt, bei denen noch Verbesserungspotenziale bestehen. Diese Erkenntnisse gaben uns Anlass zu den vier folgenden Empfehlungen:

Die erste Empfehlung betrifft die Kompetenzabgrenzungen zwischen dem Seco und der Deza im Weltbankbereich. Dieser Bereich ist relativ komplex und weist verschiedene Grauzonen auf. Die Aufgabenteilung soll neu überprüft werden, Vereinfachungen sollen angestrebt und unklare Kompetenzen möglichst ausgeschlossen werden.

Die zweite Empfehlung verlangt die Koordination der sich überschneidenden Tätigkeiten des IWF und der Weltbank. Im Weitern sollen die Kompetenzen klar zugewiesen und Koordinationsmechanismen geschaffen werden.

Die dritte Empfehlung strebt an, eine einheitliche und umfassende Übersicht über die Zahlungen und das Engagement der Schweiz bei den Institutionen von Bretton Woods zu schaffen und umzusetzen. Dadurch soll ein aktuelles Controlling ermöglicht werden.

Die vierte Empfehlung lädt schliesslich den Bundesrat ein, die Schaffung eines Informations- und Reportingkonzeptes zu prüfen, das die Aktivitäten und Ziele der Schweiz bei den Institutionen von Bretton Woods unter einem Dach vereint.

Abschliessend gelangt die GPK zur Ansicht, dass aus der zehnjährigen Mitgliedschaft der Schweiz bei den Institutionen von Bretton Woods eine positive Bilanz zu ziehen sei.