Engelberger Eduard · Nationalrat · 2004-05-03

Wortprotokoll

Die Ihnen vorliegende Änderung des Asylgesetzes ging im Juni 2001 in die Vernehmlassung, wurde nach umfangreicher Überarbeitung vom Bundesrat am 4. September 2002 verabschiedet und kam dann in die Staatspolitische Kommission Ihres Rates, der Erstrat ist. Mit dieser Vorlage werden [PAGE 515] nach der Totalrevision des Asylgesetzes von 1998 bereits wieder neue grundlegende Änderungsvorschläge gemacht. Auch diese Änderungen orientieren sich an den Kernaufgaben des Asylrechtes, nämlich der Asylgewährung, der Aufnahme von Flüchtlingen und der Gewährung von Schutz für diejenigen, die unseres Schutzes bedürfen. Von den rund 20 000 Asylsuchenden des Jahres 2003 erfüllten jedoch nur 7 Prozent die Flüchtlingseigenschaft. Weitere 12 Prozent erhielten eine vorläufige Aufnahme, da ihre Wegweisung nicht zulässig oder nicht zumutbar war. 2004 werden tendenziell eher weniger Asylgesuche gestellt, doch ist anzunehmen, dass dieses Jahr trotzdem etwa in der gleichen Grössenordnung wie das Jahr 2003 bleiben wird. Der Bestand aller Personen aus dem Asylbereich macht etwa 1,3 Prozent der Gesamtbevölkerung aus.

Ein grosser Teil der Asylgesuche kann als Folge illegaler Migration bezeichnet werden. Diese wird es geben, solange die Lebensbedingungen in den verschiedenen Staaten des Nordens und des Südens derart grosse Unterschiede aufweisen. Die Schweiz ist von der illegalen Migration jedoch nicht anders betroffen als andere westliche Staaten.

Ganz Westeuropa geht konsequent gegen die illegale Migration vor, dies aber auch im Wissen, dass man illegale Migration nicht vollständig verhindern kann. Denn das Umfeld im Asylbereich ändert sich stetig. So müssen praktisch alle europäischen Länder ihre Asylgesetzgebungen immer wieder und in rascher Folge den neuen Gegebenheiten anpassen. So geschah es auch letzte Woche in der EU vor der EU-Osterweiterung. Welche Auswirkungen diese Änderung auf die Schweiz haben kann oder wird, ist noch nicht absehbar.

Obwohl das totalrevidierte Asylgesetz erst seit 1999 in Kraft ist, müssen wir es bereits wieder revidieren. Das politisch prägende Ereignis der letzten zwei Jahre in der schweizerischen Asylpolitik war ohne Zweifel die äusserst knappe Verwerfung der SVP-Asyl-Initiative durch die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger. Dieses Ergebnis machte auch zunehmend Druck auf die Politik und zugunsten einer Gesetzesreform, die deswegen dann in der Staatspolitischen Kommission parallel zum Ausländergesetz beraten wurde.

Nun zur Vorlage des Bundesrates: Der Bundesrat schlägt dem Parlament insbesondere in folgenden Schwerpunkten Änderungen vor:

1. Eine im Vergleich zur heutigen Regelung verbesserte Drittstaatenregelung: Sie soll uns ermöglichen, über Drittstaaten eingereiste Asylsuchende rasch und unbürokratisch dorthin zurückzuschicken.

2. Ein neues Finanzierungssystem im Bereich der Sozialhilfe: Es soll für die Kantone einen Anreiz schaffen, damit die Rückführung der abgewiesenen Asylsuchenden in ihren Heimatstaat oder in einen Drittstaat rascher erledigt werden kann.

3. Neue Bestimmungen im Asyl- und Beschwerdeverfahren, in den Empfangsstellen und in den Flughäfen: Sie sollen das Verfahren und den Vollzug bei Nichteintretensentscheiden effizient gestalten.

4. Die Vorverlegung des Zeitpunktes für die Papierbeschaffung: Sie soll namentlich die Identitätsabklärung und die Ausreise beschleunigen.

5. Die humanitäre Aufnahme anstelle der vorläufigen Aufnahme für Personen, bei denen eine Wegweisung nicht zumutbar ist.

Einige Gedanken zur Drittstaatenregelung: Die Drittstaatenregelung sieht vor, dass Asylsuchende in einem beschleunigten Verfahren in einen sicheren Drittstaat weggewiesen werden können, wenn sie sich vorher dort aufgehalten haben. Eine Verbesserung der bisherigen Drittstaatenregelung liegt vor allem darin, dass das BFF nicht mehr wie bisher einen Aufenthalt von 20 Tagen im Drittstaat nachweisen muss, sondern dass der Aufenthalt im sicheren Drittstaat für die Rückführung ausreichend ist und dass der Bundesrat die Kompetenz erhält, sichere Drittstaaten zu bezeichnen. Kommt eine Asyl suchende Person aus einem solchen Drittstaat, so muss das BFF nicht mehr beweisen, dass in diesem Drittstaat Schutz gewährt wird. Die Beweislast wurde in diesem Fall umgekehrt.

Bei diesen sicheren Drittstaaten wird es sich vorwiegend um Länder der EU handeln, vor allem um unsere Nachbarstaaten. Sichert der Drittstaat die Rücknahme der Asyl suchenden Person zu, so wird das BFF einen Nichteintretensentscheid fällen. Verweigert der Drittstaat die Rücknahme, so wird auf das Asylgesuch eingetreten, es sei denn, andere Nichteintretenstatbestände seien erfüllt. Diese Drittstaatenregelung wird aufgrund der vorgesehenen Vereinfachung die Anzahl Wegweisungen in einen Drittstaat sicher erhöhen. Man darf jedoch nicht erwarten, dass die Asylgesuchszahlen dadurch massiv gesenkt werden.

Das neue Finanzierungssystem im Bereich der Sozialhilfe schafft finanzielle Anreize für die Kantone. An der bisherigen Zuständigkeit im Sozialhilfebereich soll festgehalten werden.

Die Kantone haben das Know-how und die notwendige Infrastruktur, um die Sozialhilfe zu gewährleisten. Diese Ausgaben der Kantone werden vom Bund abgegolten, die Abgeltungsmodalitäten sollen jedoch geändert werden. Die Kantone haben bisher für jeden Einzelfall dem Bund verschiedene Pauschalen in Rechnung gestellt. Die Kantone müssen künftig dem Bund keine Abrechnungen mehr einreichen. Stattdessen wird der Bund aufgrund der elektronisch gesammelten Daten lediglich noch drei verschiedene Globalpauschalen bezahlen. Die erste Globalpauschale wird während des Asylverfahrens ausgerichtet, die zweite wird für anerkannte Flüchtlinge bezahlt. Die dritte Globalpauschale betrifft Personen, deren Asylgesuch abgelehnt wurde und welche die Schweiz verlassen müssen, wobei hier der Systemwechsel des Entlastungsprogramms 2003 mit dem Sozialhilfestopp zusätzliche Fragen aufwirft.

Die Höhe der dritten Pauschale hängt aber davon ab, wie lange die Vollzugsphase gedauert hat. Das bedeutet konkret: Für jede Nationalität gibt es eine schweizweite durchschnittliche Vollzugsdauer. Kann ein Kanton eine Wegweisung schneller als in der durchschnittlichen Zeit vollziehen, dann erhält er vom Bund mehr, als er effektiv aufgewendet hat. Wenn die ausreisepflichtige Person die Schweiz nach Ablauf der durchschnittlichen Vollzugsdauer verlässt, dann muss der Kanton für die über dem Durchschnittswert liegende Zeit die Kosten selber tragen. Dies soll für die Kantone ein Anreiz sein, die Anstrengungen im Vollzug der Wegweisung zu verstärken. Der Bund verspricht sich in diesem Bereich kürzere Vollzugszeiten und damit auch Einsparungen aufgrund der kürzeren Anwesenheit.

Neu sollen im Flughafen umfassende, aber beschleunigte Asylverfahren durchgeführt werden. Die maximale Aufenthaltsdauer im Transit am Flughafen wird neu auf 60 Tage festgesetzt. So hat man für den Asylentscheid und für ein allfälliges Beschwerdeverfahren sowie schliesslich für den Vollzug von Wegweisungsentscheiden am Flughafen auch wirklich genügend Zeit, um sorgfältig, aber rasch zu handeln. Die Beschwerdefrist bei Nichteintretensentscheiden und bei Entscheiden am Flughafen wurde aus verfassungs- und völkerrechtlichen Gründen auf fünf Tage verlängert.

In den Empfangsstellen werden schon heute vermehrt Entscheide gefällt. Um dem Beschleunigungsgebot noch stärker gerecht zu werden und um den Vollzug der Wegweisung im beschleunigten Asylverfahren zu sichern, werden auch für die Empfangsstellen weitere flankierende Massnahmen ergriffen. In der Empfangsstelle soll der Vollzug der Wegweisung neu mit einer Ausschaffungshaft von maximal 20 Tagen ermöglicht werden. Dies allerdings unter der Voraussetzung, dass der Vollzug der Wegweisung innerhalb dieser 20 Tage absehbar ist.

Zur humanitären und provisorischen Aufnahme ist vorab festzuhalten: Mit der humanitären Aufnahme entsteht keine neue Personengruppe mit endgültigem Aufenthaltsrecht in der Schweiz. Die neue Kategorie der humanitär Aufgenommenen entspricht einem Teil der heute vorläufig aufgenommenen Personen. Mit der humanitären Aufnahme erhöht sich also nicht die Anzahl Personen, die in der Schweiz verbleiben dürfen; es wird aber deren Rechtsstellung verbessert. Weshalb aber soll die Rechtsstellung dieser Personen verbessert werden? Diese Frage stellt sich hier. Es geht um humanitär aufgenommene Personen, bei denen die [PAGE 516] Schweizer Behörde selbst zum Schluss gekommen ist, dass eine Rückführung in den Heimatstaat weder völkerrechtlich zulässig noch zumutbar ist. Wenn wir der Meinung sind, dass diese Personen den Schutz unseres Landes verdienen und erfahrungsgemäss für längere Zeit in der Schweiz bleiben oder bleiben müssen, dann müssen die Integrationsmöglichkeiten verbessert werden: So soll die Integration für humanitär Aufgenommene vorwiegend über die Förderung des Erlernens einer Landessprache und mit einem erleichterten Zugang zur Erwerbstätigkeit geschehen.

Die humanitäre Aufnahme ist kein endgültiges Aufenthaltsrecht. Sie kann dann aufgehoben werden, wenn die Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind. Klar ist auch, dass straffällige Personen keine humanitäre Aufnahme erhalten.

Was hat die Mehrheit der Kommission beschlossen? Sie heisst den Entwurf des Bundesrates in seinen Grundzügen gut, indem sie den Verschärfungen im Asyl- und Beschwerdeverfahren zustimmt und die Anträge des Bundesrates zur Umwandlung des heutigen Konzeptes der vorläufigen Aufnahme in das Konzept der humanitären Aufnahme gutheisst. Im Finanzbereich unterstützt die Mehrheit die neu konzipierten Instrumente der Sonderabgabe für Asylsuchende sowie die Einführung der Globalpauschalen für die Kantone, ebenso das vorgeschlagene Konzept für eine Drittstaatenregelung.

Gleichzeitig hat die Kommission aber in verschiedenen Punkten Verschärfungen in die Teilrevision aufgenommen, so vor allem im Bereich der Asylverfahren und der Beschwerdemöglichkeit: mit der Beschaffung der Reisepapiere bereits ab dem erstinstanzlichen Entscheid, mit der Rückkehr zu Einzelrichterentscheiden durch die Asylrekurskommission und mit der Straffung der Verfahrensfristen der ersten und zweiten Instanz, der so genannten Ordnungsfristen. Vorgesehen ist die gesetzliche Verankerung der Möglichkeit, Entwicklungshilfe der Schweiz von der Bereitschaft zur Rückübernahme von abgewiesenen Asylsuchenden abhängig zu machen.

Bezüglich der Rechtsstellung vorläufig Aufgenommener stimmt die Kommission dem Konzept des Bundesrates zur Umwandlung des heutigen Konzeptes der vorläufigen Aufnahme in das Konzept der humanitären Aufnahme zu. Auch im Finanzbereich folgt die Kommission durchwegs den Anträgen des Bundesrates: Einerseits stimmt sie dem neuen Konzept einer Sonderabgabe zu, welche den Asylsuchenden zur Deckung der Gesamtkosten ihres Aufenthaltes vom Erwerbseinkommen abgezogen wird, ohne diese mit den von ihnen verursachten Kosten zu verrechnen, und andererseits stimmt sie mit 15 zu 8 Stimmen auch der Weiterentwicklung und Vereinfachung des bestehenden Systems der Pauschalabgeltung für die Kantone zu.

Bei den Einzelbestimmungen hält die Kommission unter anderem am dreimonatigen Arbeitsverbot fest und stimmt bei Artikel 98b der Erhebung von biometrischen Daten zu. Damit wird eine Analogie zum Ausländergesetz hergestellt.

Abschliessend noch eine Bemerkung zur Kommissionsarbeit: Die Beratungen zur Teilrevision des Asylgesetzes haben in der Staatspolitischen Kommission innerhalb eines Zeitraums von gut zehn Monaten rund viereinhalb Sitzungstage - etwa vierzig Stunden - in Anspruch genommen. Die Beratungen erfolgten parallel zu jenen zum Ausländergesetz. Vor Beginn der Detailberatung hat die Kommission Delegationen der Asylrekurskommission, des Städte- und des Gemeindeverbandes sowie vier Kantonsvertreter und -vertreterinnen aus dem Bereich Asylfürsorge beziehungsweise von Migrationsämtern angehört. Aufgrund der Komplexität der Materie hat sie die Teilrevision nicht artikelweise, sondern paketweise in den fünf Themenbereichen beraten, wie ich sie angesprochen habe. Das wäre aber im Parlament mit derartig vielen zusätzlichen Einzelanträgen kaum oder nicht möglich und würde das Ganze noch viel komplizierter machen.

Die Kommission hat der Teilrevision des Asylgesetzes mit 10 zu 6 Stimmen bei 8 Enthaltungen zugestimmt. Den gleichzeitig vorgelegten Teilrevisionen des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung und des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung hat sie jeweils mit 15 zu 0 Stimmen bei 5 Enthaltungen zugestimmt.

Ich beantrage Ihnen im Namen der Mehrheit der Kommission, auf das Gesetz einzutreten, die Nichteintretensanträge abzulehnen, überall den Anträgen der Mehrheit zuzustimmen und die Minderheitsanträge abzulehnen. Bei den Einzelanträgen, von denen das Gros in der Kommission nicht vorlag und dort nicht besprochen werden konnte, bitte ich Sie von Fall zu Fall zu entscheiden. Aber ich kann Ihnen dazu keine Abstimmungsempfehlungen abgeben.

Noch eine verfahrensmässige Bemerkung der Kommissionssprecher: Dieses Beispiel von Asyl- und Ausländergesetz muss für uns - für die Kommission, den Rat und vor allem auch das Büro - eine Lehre sein, dass so wichtige und umfassende Gesetzesvorlagen nicht über die Legislaturperiodengrenze hinaus traktandiert werden dürfen und sollen, sondern sie sollen während der gleichen Legislatur auch noch im Parlament besprochen, beraten und zur Abstimmung gebracht werden.

Ich bitte Sie nochmals im Namen der Kommission, auf die Vorlage einzutreten und auch die Rückweisungsanträge abzulehnen, weil wir jetzt ein neues Asylgesetz brauchen und weil wir jetzt ein neues Asylgesetz wollen.