Binder Max · Nationalrat · 2004-05-06

Wortprotokoll

Abs. 3bis - Al. 3bis

[VS]

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Minderheit .... 62 Stimmen

Dagegen .... 91 Stimmen

[VS] [PAGE 735]

Abs. 4 - Al. 4

[VS]

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 92 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 58 Stimmen

[VS]

Präsident (Binder Max, Präsident): Damit entfällt der Eventualantrag Amstutz.

[VS]

Übrige Bestimmungen angenommen

Les autres dispositions sont adoptées

[VS]

Art. 33

Antrag der Kommission

Abs. 1-3, 5

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Abs. 4

Nach einem ununterbrochenen Aufenthalt mit einer Aufenthaltsbewilligung während der letzten fünf Jahre kann bei erfolgreicher Integration die Niederlassungsbewilligung erteilt werden, namentlich wenn die betroffene Person über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt.

[VS]

Antrag Wobmann

Abs. 2

Ausländerinnen und Ausländern kann eine Niederlassungsbewilligung erteilt werden, wenn:

....

Schriftliche Begründung

Die Schweiz kann sich auf Gesetzesstufe nicht verpflichten, unter den genannten Voraussetzungen immer und in jedem Fall eine Niederlassungsbewilligung zu erteilen. Mit einer Kann-Formulierung wird der notwendige Spielraum geschaffen, um nötigenfalls von der Grundregel abzuweichen, wenn staatspolitische Überlegungen dies erfordern.

[VS]

Antrag Müller Philipp

Abs. 2

Ausländerinnen und Ausländern kann die Niederlassungsbewilligung erteilt werden, wenn:

....

Abs. 3

Streichen

Abs. 4

Die zuständige Behörde prüft namentlich die schulische, berufliche und gesellschaftliche Integration sowie die Kenntnisse einer Landessprache. Die Migrations-, Schul- und Einbürgerungsbehörden arbeiten diesbezüglich eng zusammen. Die zuständige Behörde prüft namentlich, ob Widerrufsgründe nach Artikel 61 vorliegen; entsprechende Ansprüche erlöschen, sofern dies der Fall ist. Diese Regelung gilt sinngemäss auch bei der Erteilung der Niederlassungsbewilligung im Rahmen des Familiennachzuges.

Abs. 5

Vorübergehende Aufenthalte, namentlich zur Aus- und Weiterbildung (Art. 27), werden an den ununterbrochenen Aufenthalt in den letzten fünf Jahren nach Absatz 2 Buchstabe a nicht angerechnet.

Schriftliche Begründung

Zu Absatz 2: Im Gegensatz zum heutigen Recht soll hier neu ein Anspruch verankert werden, was aus den nachfolgenden Gründen abzulehnen ist: Der Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung nur aufgrund einer gewissen Anwesenheitsdauer ist abzulehnen. Die Niederlassungsbewilligung ist als Ausdruck der Integration in der Schweiz zu verstehen, weshalb den materiellen Prüfungsvoraussetzungen bei der Gewährung mehr Bedeutung zuzumessen ist.

Sodann ist nicht einzusehen, weshalb - unter gewissen Voraussetzungen - allen Ausländern ein Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung eingeräumt werden soll. Gerade Ausländer, die strafrechtlich wenig auffällig sind, sich aber dennoch nicht an die geltende Ordnung halten und heute keinen Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung geltend machen können, lassen sich mit der Verweigerung der Niederlassungsbewilligung nicht selten zu einem besseren Verhalten bewegen.

Es ist nicht einzusehen, den Grundsatz der Reziprozität in diesem Bereich aufzugeben und auf das Gegenrecht für Schweizer in jenen Staaten, die mit der Schweiz - noch - keine Niederlassungsvereinbarung abgeschlossen haben, zu verzichten.

In diesem Zusammenhang ist es sinnvoll, darauf hinzuweisen, dass die Schweiz bereits mit verschiedenen Staaten wie zum Beispiel Belgien, Deutschland, Dänemark, Frankreich, Griechenland, Italien, Liechtenstein, den Niederlanden, Portugal, Spanien und Österreich Niederlassungsvereinbarungen (der Unterschied zwischen Niederlassungsverträgen und Niederlassungsvereinbarungen besteht darin, dass bei Niederlassungsvereinbarungen ein Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungsbewilligung begründet wird; der Vorteil bei den Niederlassungsverträgen besteht heute namentlich darin, dass die Betroffenen geographische Mobilität erhalten, somit zum Beispiel Anspruch auf Kantonswechsel erhalten) abgeschlossen hat, die gegenseitig einen Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungsbewilligung einräumen (IMES, Weisungen, Anhang 011.12). Es ist daher Drittstaaten unbenommen, mit der Schweiz in Kontakt zu treten und für ihre Staatsbürger in der Schweiz eine Besserstellung beim Aufenthaltsstatus anzustreben, sofern gleichzeitig Gegenrecht gehalten wird. In Absatz 2 ist daher der Begriff "Anspruch" zu streichen und durch eine Kann-Formulierung zu ersetzen.

Die FDP hat im Übrigen schon bei der Kategorie der Aufenthaltsbewilligungen in der Vernehmlassung darauf hingewiesen, dass die Einräumung eines Rechtsanspruches mit Blick auf das Ziel der Stabilisierung der Ausländerzahlen nicht unproblematisch sein kann (im Kommentar zu Art. 35 Abs. 5, Version Vernehmlassungsentwurf, der von der SPK gestrichen wurde). Sinngemäss ist dieser Einwand auch hier zu hören. Weiter hat sich die FDP bei der Kategorie der Niederlassungsbewilligungen dagegen ausgesprochen, dass schon allein das Vorweisen einer gewissen Anwesenheitsdauer zu einem Rechtsanspruch führt.

Zudem haben im Rahmen der Vernehmlassung 13 Kantone einen Rechtsanspruch abgelehnt oder zumindest grosse Vorbehalte geäussert. Selbst die CVP hat sich explizit gegen einen Rechtsanspruch ausgesprochen.

Zu Absatz 3: Mit dieser Regelung ist eine Flut von Gesuchen zu erwarten, da jeder Ausländer ohne Niederlassungsbewilligung überzeugt sein wird, bei ihm lägen wichtige Gründe im Sinne des Gesetzes vor.

Zu Absatz 4: Da Integrationswille vorausgesetzt wird, ist nicht einzusehen, warum überhaupt eine vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung gesetzlich verankert werden soll. Hinzu kommt, dass der Begriff "erfolgreiche Integration" zu schwammig ist. Auch hier gilt - wie schon bei Artikel 33 Absatz 2 (Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung) -, dass der Grundsatz der Reziprozität nicht aufzugeben ist.

Vorgeschlagen wird neu, in Absatz 4 das Prüfungsprogramm betreffend erfolgreiche Integration festzulegen. Um möglichst einen gesamtschweizerisch einheitlichen Standard zu erreichen, ist erforderlich, dass der Bundesrat die Einzelheiten regelt und die Kriterien definiert.

Zudem sollte nicht nur die Dauer des Aufenthaltes in der Schweiz, sondern auch die während des Aufenthaltes erfolgte Integration dafür entscheidend sein, ob eine unbefristete Anwesenheitsbewilligung erteilt wird. Mit Blick auf die daraus folgenden Rechtsansprüche für die im Ausland wohnenden Familienangehörigen ist weiter zu verlangen, dass auch bei diesen Personen gute Integrationschancen bestehen. Auf diesen wesentlichen Punkt hat die FDP bereits im Rahmen der Vernehmlassung ausdrücklich hingewiesen (im Kommentar zu Art. 36 Abs. 3, Version Vernehmlassungsentwurf).

Da auch für ordentliche Einbürgerungen der Grad der Integration geprüft werden muss, ist es sinnvoll und nötig, dass der Informations- und Datenaustausch zwischen den Migrations- und Einbürgerungsbehörden intensiviert wird. [PAGE 736] Doppelspurigkeiten bei der Abklärung der Integrationsleistungen sind zu vermeiden. Als gesetzlicher Auftrag ist daher zu formulieren, dass die Migrations- und Einbürgerungsbehörden eng zusammenarbeiten.

Die Schulbehörden müssen ausdrücklich erwähnt werden. Sie sind gesetzlich zu verpflichten, bei der Informationsbeschaffung bzw. -vermittlung betreffend Integration aktiv mitzuarbeiten. Wenn dies nicht gesetzlich verankert wird, werden sich viele Schulleitungen nicht kooperativ verhalten.

Die Formulierung von Absatz 4 korrespondiert mit dem Positionspapier "Migrationspolitik" der FDP unter der Rubrik Auswahl der Zuwandernden.

Zu Absatz 5: Da Absatz 4 in der bundesrätlichen Fassung zu streichen ist, muss Absatz 5 entsprechend angepasst werden.

[VS]

Art. 33

Proposition de la commission

Al. 1-3, 5

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Al. 4

.... de séjour portant sur les cinq dernières années, lorsque l'étranger ....

[VS]

Proposition Wobmann

Al. 2

L'étranger peut avoir droit à une autorisation d'établissement:

....

Développement par écrit

La Suisse ne peut pas s'engager dans le cadre d'une loi à octroyer automatiquement une autorisation d'établissement dès lors que les conditions prévues sont remplies. Une formulation potestative permet de dégager la marge de manoeuvre nécessaire afin de pouvoir s'écarter de la règle générale si des considérations d'ordre politique l'exigent.

[VS]

Proposition Müller Philipp

Al. 2

L'autorisation d'établissement peut être octroyée à l'étranger:

....

Al. 3

Biffer

Al. 4

L'autorité compétente vérifie notamment que l'étranger est intégré en Suisse sur le plan scolaire, professionnel et social et qu'il connaît une langue nationale. A cet effet, les autorités compétentes en matière de migration et de naturalisation ainsi que les autorités scolaires travaillent en étroite coopération. L'autorité compétente contrôle en particulier s'il existe des motifs de révocation au sens de l'article 61. Si tel est le cas, les droits de l'étranger d'obtenir une autorisation d'établissement s'éteignent. Cette règle s'applique par analogie à l'octroi d'une autorisation d'établissement dans le cadre du regroupement familial.

Al. 5

Les séjours temporaires effectués notamment à des fins de formation ou de perfectionnement (art. 27) ne sont pas pris en compte dans le séjour ininterrompu de cinq ans prévu à l'alinéa 2 lettre a.

Développement par écrit

Concernant l'alinéa 2: contrairement à ce que prévoit le droit actuel, il est question d'ancrer ici un nouveau droit; or les motifs suivants plaident en faveur de son rejet.

Il faut refuser que le droit à une autorisation d'établissement soit accordé uniquement sur la base d'une certaine durée de présence en Suisse. Puisque ladite autorisation doit être comprise comme l'expression d'une intégration en Suisse, il faut accorder davantage d'importance aux conditions matérielles que l'étranger doit remplir pour son octroi.

Il ne serait pas compréhensible que - sous certaines conditions - tous les étrangers aient d'emblée droit à une autorisation d'établissement. Le système actuel qui prévoit la possibilité de refuser le permis d'établissement, permet souvent d'amener précisément ceux des étrangers qui ne se tiennent pas aux règles de l'ordre établi tout en n'étant pas les auteurs d'infractions graves, à changer de comportement par le fait que le permis d'établissement peut leur être refusé.

Il n'est pas acceptable non plus de renoncer dans ce domaine au principe de réciprocité; on devrait alors renoncer à ce qu'un ressortissant suisse résidant dans un pays étranger qui n'a pas encore d'accord d'établissement avec la Suisse puisse s'y établir. On rappellera à ce sujet que la Suisse a déjà conclu des accords de réciprocité avec différents pays tels que la Belgique, l'Allemagne, le Danemark, la France, la Grèce, l'Italie, le Liechtenstein, les Pays-Bas, le Portugal, l'Espagne et l'Autriche (différence entre traité d'établissement et accord d'établissement: dans le deuxième cas, le droit à un permis d'établissement doit être motivé; un avantage du premier est que l'étranger concerné jouit de la mobilité géographique, donc il peut par exemple changer de canton), accords qui, en contrepartie, donnent droit à l'octroi de l'autorisation d'établissement (cf. IMES instructions, annexes 011.12). Il est donc loisible à des Etats tiers d'entrer en contact avec la Suisse et de demander un meilleur statut pour leurs ressortissants en Suisse pour autant que la réciprocité soit accordée. Pour ces motifs, il faut biffer la notion de droit au permis d'établissement à l'alinéa 2 et y insérer une formulation potestative.

Le PRD a déjà signalé au cours de la procédure de consultation, s'agissant des catégories de permis de séjour, que le fait de prévoir un tel droit n'était pas sans poser de problème dans la perspective de la stabilisation du nombre d'étrangers (dans le commentaire sur l'art. 35 al. 5, version soumise à la consultation, biffé par la CIP). L'argument quant au fond mérite d'être rappelé ici. Le PRD a également émis un avis défavorable à la possibilité d'octroyer un permis d'établissement uniquement sur la base de la preuve d'une certaine durée de résidence.

En outre, pendant la consultation, treize cantons ont rejeté le droit, ou du moins ils ont émis de fortes réserves. Même le PDC s'est opposée de manière explicite à ce droit.

Concernant l'alinéa 3: cette règle risque de déclencher un flot de demandes, car chaque étranger sans permis d'établissement sera convaincu de pouvoir invoquer d'importants motifs selon la loi.

Concernant l'alinéa 4: comme la volonté de s'intégrer est une condition préliminaire, il n'est pas compréhensible qu'un octroi anticipé du permis d'établissement soit prévu par la loi. De plus, la notion d'intégration "réussie" est trop floue. En outre, il faut ici également que le principe de la réciprocité ne soit pas abandonné (cf. aussi l'art. 33 al. 2).

Une nouveauté est l'instauration, à l'alinéa 4, d'un programme d'examen pour contrôler la réussite de l'intégration. Pour garantir que les normes soient uniformes pour toute la Suisse il faut que le Conseil fédéral définisse les détails et les critères.

De plus, ce n'est pas seulement la durée du séjour qui doit compter, mais le degré d'intégration pendant cette période de résidence. Il faut aussi prendre en considération les droits qu'ont les membres de la famille résidant encore à l'étranger: on doit pouvoir également exiger de ces personnes de bonnes chances de s'intégrer. Le PRD a déjà souligné ces points dans le cadre de la consultation (dans le commentaire concernant l'art. 36 al. 3 du projet mis en consultation).

Puisque le degré d'intégration doit être examiné même pour les naturalisations ordinaires, il est opportun et nécessaire que l'échange de données d'informations entre les autorités responsables des migrations et des naturalisations soit intensifié, étant entendu que toute redondance doit être évitée. Le texte de loi doit donc faire état de la nécessité pour ces autorités de coopérer étroitement.

Les autorités scolaires doivent être mentionnées expressément: elles doivent être obligées par la loi à participer activement à l'acquisition et à la transmission des informations concernant l'intégration. En l'absence d'une disposition dans [PAGE 737] la loi, les directions des écoles n'offriront pas leur coopération.

La formulation de l'alinéa 4 correspond au "papier" sur la politique de migration du PRD sous la rubrique "Sélection des immigrants".

Concernant l'alinéa 5: comme l'alinéa 4 doit être biffé du projet du Conseil fédéral, l'alinéa 5 doit être adapté en conséquence.