preparatory:AB 43611

Wortprotokoll

Aujourd'hui, c'est en quelque sorte un anniversaire que nous fêtons, puisque c'est la dixième fois que le Conseil fédéral soumet à la présente assemblée, comme après le début de chaque nouvelle législature, un rapport sur les grandes lignes de la politique gouvernementale. Je cite ici Jean-François Aubert, éminent constitutionnaliste: "L'Assemblée se borne à en prendre acte. Elle peut le discuter, et même abondamment, mais il ne lui appartient pas de l'approuver ou de le rejeter." On constate aisément d'après cette citation que les choses ont changé, notamment à la suite de la mise en vigueur de la loi sur le Parlement. C'est en effet en fonction de l'article 146 de cette loi que s'applique une nouvelle procédure pour l'examen du programme de la législature 2003-2007.

Pour la première fois, l'Assemblée fédérale a la possibilité de voter - et non pas simplement de prendre acte d'un rapport - un arrêté fédéral simple contenant les axes principaux de la politique de la Confédération. Par rapport à l'ancienne procédure, les parlementaires ont cette fois la possibilité d'infléchir la politique fédérale en modifiant plus ou moins concrètement les différents articles de l'arrêté. Et ils ne s'en sont pas privés, puisque la plupart des articles ont été modifiés et qu'il y a 83 propositions de minorité, sans parler des propositions individuelles déposées pour le débat d'aujourd'hui.

Il faut dire à cet effet que les travaux de la commission spéciale, qui a siégé à sept reprises, ont été ponctués très souvent de votes internes serrés, qui sont eux-mêmes le fruit de visions de la société et de l'établissement de priorités diamétralement opposées. Ainsi, les propositions de la majorité ou de la minorité ne l'ont emporté ou n'ont succombé la plupart du temps que par une faible différence de voix, avec des présences et des rapports de force variables!

Le résultat des délibérations n'est donc, il faut l'admettre, ni très cohérent, ni satisfaisant. Et une des questions principales qui s'est constamment posée a été celle de savoir jusqu'à quel point le détail des mesures était logique et prioritaire par rapport à un degré d'abstraction habituellement élevé de ce genre de documents. La commission a ainsi trouvé paradoxal de constater avec intérêt le degré de précision des défis 2003-2007, document que vous avez reçu, et où toute une série de mesures concrètes sont envisagées par l'Etat-major de prospective de l'administration, alors que l'arrêté fédéral simple, qui est, lui, le fruit du gouvernement, est beaucoup plus général, voire même vague, et moins politique. D'autre part, la commission s'est étonnée de ne pouvoir que prendre acte du rapport du Conseil fédéral par le biais de l'article 11, alors même que l'Assemblée fédérale doit bel et bien voter l'arrêté - d'ailleurs, après les considérants, nous avons le verbe "arrête". Ainsi les députés ont-ils un droit d'intervention plus élevé avec la nouvelle procédure, mais le programme n'en acquiert cependant pas pour autant de valeur juridique contraignante pour le Parlement.

Qu'on le veuille ou non, on se trouve dans une zone proche de l'atteinte à la séparation des pouvoirs entre le Parlement et le Conseil fédéral, et l'ambiguïté des attributions dévolues aux uns et aux autres a entraîné un fort sentiment de frustration et d'artificialité qui a régné durant tous les travaux. Mais, faut-il le répéter, c'est le Parlement qui a modifié sa propre loi.

Dans des secteurs différents, plusieurs membres de la commission ont reproché au projet du Conseil fédéral son manque de substance. Si l'état des finances de la Confédération préoccupe tous les députés, il y a même une légère majorité de la commission qui vous propose un article 10a assujettissant les objectifs du programme de législature au financement prévu à l'article 4 de l'arrêté. On pourrait hésiter quant à la légitimité de cette disposition par rapport au système légal en vigueur prévu par la loi sur le Parlement qui, à son article 146 alinéa 2, prévoit certes que le programme de législature se compose des grandes lignes et du plan financier, mais qui, à l'alinéa 1, indique que l'arrêté fédéral simple porte sur les objectifs, et sur les objectifs uniquement. En tout état de cause, la commission ne saurait admettre que ce programme ne respecte pas les exigences du frein à l'endettement. C'est la raison pour laquelle elle exige du Conseil fédéral une nouvelle présentation - remaniée - du plan financier de la législature 2005-2007, conjointement avec le budget 2005.

Si le plan financier n'a pas convaincu la commission parlementaire, force est de constater que la tâche du gouvernement était difficile, aléatoire. Le gouvernement ne pouvait pas savoir, au moment de la publication de ces documents, soit le 25 février 2004, quelles seraient l'issue de la votation populaire du 16 mai relative au paquet fiscal ou encore la réaction du Parlement face au programme d'allègement budgétaire 2004 dont la publication est prévue pour dans quelques jours.

On a évoqué tout à l'heure le sentiment de frustration des commissaires. On doit cependant également relever le manque de crédibilité politique d'un projet d'arrêté fédéral simple publié le 25 février de cette année, alors que le Conseil fédéral, dans sa nouvelle composition - fort différente -, n'est entré en fonction qu'au début janvier. Comment voudrait-on en effet que le gouvernement, dont les composantes ont précisément changé, adopte son propre programme, et de manière profilée, en si peu de temps alors que le document "Défis 2003-2007" de l'Etat-major de prospective de l'administration a requis des mois de réflexion et d'élaboration? Force est de constater que le système est quelque peu grippé. Faut-il dès lors envisager de présenter le programme de législature ainsi que le plan financier plus tard dans l'année? Ou convient-il plutôt de souhaiter à l'avenir un gouvernement davantage placé sous le signe de la concordance?

Il ne m'appartient pas de me prononcer personnellement ici. Mais il est à souhaiter que l'expérience de 2004 soit utile pour les débats de 2008. En tout état de cause, l'exercice est délicat; et si nombreuses ont été les voix à reprocher au Conseil fédéral son manque de priorités, que dire objectivement de tous ces amendements, qui ont certes précisé l'arrêté fédéral, mais qui l'ont allongé .... et dilué?

Venons-en au contenu de l'arrêté fédéral simple. Les grandes lignes dont parle la loi sur le Parlement comprennent les orientations politiques majeures situées à l'article 1 - et ces orientations sont au nombre de trois - ainsi que les neuf objectifs compris aux articles 2 à 10. Les objectifs 1 à 4, que je ne vais évidemment pas énumérer ici, explicitent l'orientation politique majeure numéro un, les objectifs 5 et 6 ont trait [PAGE 830] à la deuxième orientation, alors que la troisième est détaillée par les objectifs 7 à 9. On le constate: une certaine logique, une certaine structure, se dégage, qu'on le veuille ou non, de cet arrêté fédéral.

Les trois orientations politiques majeures se trouvent elles aussi dans un rapport logique d'imbrication, puisqu'il faut la croissance durable pour relever avec succès les défis posés par l'évolution démographique, mais la présence en réseau de la Suisse dans le monde est indispensable pour assurer la croissance, notamment par le biais des échanges commerciaux. La première et la troisième orientation postulent donc l'action, alors que la deuxième requiert une réaction.

Quant aux neuf objectifs qui découlent de ces trois orientations, ils se concrétisent sous la forme de 18 buts sectoriels. La discussion par article permettra d'approfondir matériellement le contenu de cet arrêté.

Si la croissance économique et l'état des finances fédérales ont tenu le plus à coeur des membres de la commission, ceux-ci ont insisté à plusieurs reprises sur la notion de développement durable et de cohésion sociale et nationale. Un tel souci sous-entend le long terme et la fiabilité des indicateurs, véritables instruments de conduite qu'avait demandés la commission spéciale en 2000, et qui figurent dans le très intéressant rapport ad hoc du Conseil fédéral du 25 février dernier également. Intégrés à titre expérimental, ils pourraient, en cas de succès, être intégrés formellement dès le prochain programme de législature. Etablis scientifiquement, ces indicateurs guident les élus dans la gestion de l'Etat, sans les dispenser toutefois de l'éternelle arme du bon sens.

Précisons encore à ce stade que la commission, à la quasi-unanimité, a refusé de suivre la proposition du Conseil fédéral de classer les motions et les postulats transmis par le Parlement durant la période législative précédente, et qui figurent dans l'annexe 3 du rapport. Conformément à la loi, la commission examinera ultérieurement, et scrupuleusement, chaque argumentation que doit fournir le Conseil fédéral.

Enfin, s'il est vrai qu'un programme de législature n'est pas destiné à intégrer certains objectifs à long terme, à l'exception des grandes orientations, il vaudrait cependant mieux que le Conseil fédéral ne renonce pas à certains de ses propres projets tant que le papier du programme de législature est encore chaud! - nous pensons en particulier au projet de loi sur les langues. Il en va là aussi de la crédibilité des institutions.

Au vote sur l'ensemble, le résultat a été de 8 voix favorables à l'arrêté, 8 voix opposées et 7 abstentions, au terme de débats homériques. Les motifs et sources d'opposition sont diamétralement différents, alors que les partisans ont accepté cet arrêté davantage par esprit gouvernemental et par nécessité d'avoir un fil conducteur que par enthousiasme profond. Et c'est grâce à la voix prépondérante du président - que nous remercions - que notre conseil ne se trouve pas confronté au risque de se trouver devant un vide politique total.

Je tiens à remercier le Conseil fédéral, en particulier le président de la Confédération, le directeur des finances, Madame la chancelière de la Confédération, ainsi que l'administration, pour la qualité de leur collaboration et pour tout le travail accompli en amont.

C'est sur ces considérations que je vous demande, au nom de la majorité de la commission, d'entrer en matière sur cet arrêté et de l'accepter tel qu'issu de nos délibérations.