Beck Serge · Nationalrat · 2000-06-08

Wortprotokoll

Plutôt que d'une évaluation, il s'agit d'une appréciation intermédiaire de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire, puisque nous savons qu'une évaluation globale se déroulera prochainement. Il convient de rappeler que c'est l'article 44 de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration qui donne compétence au Conseil fédéral de confier des mandats de prestations à certains offices ou groupements et qui permet de leur donner l'autonomie nécessaire à ce type de gestion.

Cette méthode de gestion de l'administration, dont on peut d'ailleurs se demander si elle ne découle pas d'une mode, puisque finalement tout cadre de l'administration qui assume correctement ses fonctions doit dégager des objectifs généraux, et non pas se réfugier derrière des lignes budgétaires pour conduire son unité administrative, pose d'importants problèmes dans le domaine de la haute surveillance que doit exercer le Parlement. Cet état de fait a entraîné l'émission de directives de la part des Bureaux des Conseils, fin août-début septembre 1998. Notons au passage que si le Parlement a fait son travail dans ce domaine, le Gouvernement, et plus précisément l'Office fédéral du personnel, n'a pas encore achevé la traduction du document fondamental qu'est le "Manuel pour la gestion par mandat de prestations et par enveloppe budgétaire", qui est pourtant sorti en langue allemande en 1998. C'est regrettable, Monsieur le Président de la Confédération, pour un document aussi important, puisque c'est plus d'une dizaine d'offices qui sont concernés et qu'il y en a d'autres qui passeront à ce système de gestion.

Le processus de mise en place que nous vivons est similaire à celui qu'ont vécu certains cantons.

Si je prends l'image de la chèvre dans un pré, on peut constater que nous avons tendance à lui ôter la corde qui la lie à un piquet avant d'avoir installé une barrière périphérique complète.

Nous sommes dans un processus un peu empirique d'expériences "sur le tas" qui présentent des risques vis-à-vis d'une méthode qui est fondamentalement positive quant à la dynamique et à la responsabilisation renouvelée des cadres qu'elle instaure dans l'administration. Ce risque est d'aboutir au rejet de la méthode par carence d'une mise en forme qui rendrait son application incontrôlable. La procédure actuelle pose le problème de la diversité des intervenants, du découpage hétéroclite des compétences liées aux mandats et des difficultés d'établir des indicateurs qualitatifs et quantitatifs.

La diversité des instruments est une difficulté dans la phase expérimentale, en effet, parce que le modèle de gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB) déplace le niveau d'intervention du Parlement vers un nouvel échelon d'attribution desdits mandats. En vertu de l'article 44 LOGA, l'exécutif doit consulter la commission parlementaire compétente. En vertu du nouvel article 22 de la loi sur les rapports entre les Conseils et au-delà de la procédure de consultation prévue, le Parlement peut donner mandat au Conseil fédéral d'édicter ou de modifier un mandat de prestations qu'il aurait confié en vertu de la LOGA. Le mandat au Conseil fédéral a certes valeur de directive, et il ne peut y être dérogé que dans des cas justifiés.

Il nous reste à examiner comment le Parlement parvient à exercer son droit de participer à l'élaboration des mandats de prestations. Une première prise de connaissance des avis des commissions spécialisées au sujet des mandats de prestations, montre que ces dernières traitent rarement des mandats de prestations en tant que tels, notamment pour ce qui est du rapport entre les moyens engagés et les produits, mais qu'elles privilégient la discussion des questions conceptuelles ou des modalités du modèle de gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire.

Il y a également le problème du découpage hétéroclite des champs de compétence qui sont liés à ces mandats de prestations. Le mandat de prestations constitue la base du contrôle de l'exécution de la mission. Lorsqu'il est imprécis, il n'y a pas assez de critères clairs qui permettent de procéder à un contrôle et à une évaluation crédibles. Malgré ces impératifs, les mandats de prestations examinés sont, pour certains, conçus de manière trop générale. Les objectifs aux divers échelons d'activité devraient être définis de manière plus concrète et assortis d'indicateurs permettant par la suite d'évaluer les effets.

Aux questions concernant les indicateurs, la réponse renvoie à l'accord de prestations conclu entre le département et l'office concerné, où ceux-ci seraient définis. Il semblerait ainsi que les offices GMEB tentent de garder la plus grande flexibilité possible et préfèrent définir ces objectifs dans le cadre des accords de prestations annuels, plutôt que de les fixer de manière plus rigide dans le cadre des mandats de prestations quadriennaux et ne plus pouvoir les modifier sans l'accord du législatif. Le problème est donc que les accords de prestations annuels ne font pas partie du domaine de compétence du Parlement.

Certes, la volonté d'exécuter les tâches à un niveau hiérarchiquement conforme implique que certaines décisions doivent être prises à l'échelon de l'administration, nous ne le contestons pas. Il faut cependant s'assurer que le Parlement puisse en fixer les objectifs et la marge de manoeuvre.

D'autres exigences fondamentales sont posées par ce mode de gestion, en particulier en matière de comptabilité analytique, qui n'est de loin pas encore établie dans les différents offices concernés.

La Commission de gestion constate une tendance à la multiplication des unités qui sont soumises à la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire, puisqu'aux quatre offices initiaux se sont ajoutés en 1999 quatre autres, et que trois nouveaux se sont ajoutés dès janvier 2000, alors même que le concept ne peut être évalué que de manière limitée. Il appartient donc au Gouvernement et au Parlement, au travers de ses commissions spécialisées qui sont les premières à examiner l'opportunité et le contenu des mandats de prestations, de ne pas céder aux souhaits des responsables d'offices qui ont vu la grande liberté qui est laissée aux offices dans le cadre de la phase expérimentale et qui souhaitent, eux aussi, bénéficier de ce type de gestion, avant que l'évaluation globale prévue ne soit réalisée. Il est essentiel que les autorités politiques soient conscientes de l'importance des informations de gestion du point de vue de l'évaluation des performances et des effets qui ont été atteints. Etant donné que l'évaluation des prestations en francs n'est possible que d'une manière limitée, il est nécessaire de développer un système de mesure différent en recourant à un système clair d'objectifs, qui comporte à la fois des indicateurs qualitatifs et quantitatifs.

Il en va de l'avenir de cette méthode motivante et souhaitable pour la gestion de l'administration publique. Tels sont les voeux et soucis de la Commission de gestion qui sont d'ailleurs partagés pour l'essentiel par nos collègues de la Commission des finances.