Merz Hans-Rudolf · Bundesrat · 2004-09-28

Wortprotokoll

Ich möchte Ihnen für diese Debatte danken. Wenn man die beiden Räte als eine Einheit anschaut, dann darf man festhalten, dass in der heutigen Debatte zum Teil neue Argumente vorgebracht und neue Akzente gesetzt wurden. Damit hat sich die Debatte in der gewünschten Weise ausgeweitet.

Der Bundesrat hat Ihnen für beide Vorlagen - Kosa-Initiative, aber auch für die Goldverwendung - eine gemeinsame Botschaft übermittelt und darin auch seine Anträge zur Verwendung des Goldes gestellt. Er hat sich im Hinblick auf Ihren heutigen Entscheid noch einmal über dieses Thema unterhalten, und er bleibt bei seinen Anträgen. Diese Anträge lauten: Das Goldvermögen soll in seiner Substanz real erhalten bleiben und durch einen Fonds bewirtschaftet werden. Die realen Erträge sollen während 30 Jahren zu einem Drittel an den Bund und zu zwei Dritteln an die Kantone ausgeschüttet werden.

Der Bundesrat fundiert diese Anträge im Wesentlichen mit zwei Pfeilern. Der eine Pfeiler ist der Blick auf die heutige [PAGE 514] Verfassung, Artikel 99, wo der Verteilschlüssel - wie das schon mehrfach gesagt wurde - beschlossen wurde. Der andere Pfeiler ist die politische Überlegung, dass Mittel, die in die öffentlichen Haushalte fliessen, dort nach demokratischen Spielregeln auch wieder den verschiedenen Zwecken zugeführt werden, die die Staatswesen aller Ebenen zu erfüllen haben. Dort geschieht auch die demokratische Legitimation.

Der Bundesrat beantragt Ihnen, die Kosa-Initiative und den Gegenvorschlag abzulehnen. Er tut dies unter anderem mit Blick auf die gefährdete Unabhängigkeit unserer Notenbank, auf die dramatischen Auswirkungen aber auch auf die öffentlichen Finanzen und darauf, dass nach unserer Einschätzung gravierende Konstruktionsmängel im Gegenvorschlag vorhanden sind, die mit der künftigen Ausschüttung ordentlicher Gewinne und mit dem Beitrag an die AHV zusammenhängen. Der Bundesrat betrachtet sein Verwendungskonzept als nachhaltig und als ausgewogen.

Gestatten Sie mir, dass ich auf die Vorlage im Detail nicht mehr zu sprechen komme. Der Kommissionssprecher hat das in sehr präziser und prägnanter Weise getan. Aber ich möchte doch zu einigen Fragen noch kurz Stellung nehmen.

Zunächst zur Frage, wie Währungsreserven überhaupt gebildet werden und welches die Kriterien für die Ausschüttung sind: Die Währungsreserven, um hier mit einem etwas technischen Teil zu beginnen, werden gemäss den Vorschriften des Nationalbankgesetzes gebildet. Das Gesetz sieht vor, dass die Nationalbank die Höhe der notwendigen Währungsreserven autonom festlegen muss. Sie muss sich bei den Kriterien an die Entwicklung unserer Volkswirtschaft halten. Die optimale Höhe der Währungsreserven kann man nicht wissenschaftlich genau festlegen, es gibt dazu nur Faustregeln. Eine Faustregel ist die Berücksichtigung der Grösse der Wirtschaft, dann aber auch die Auslandsverbindungen, die sie hat - mit entsprechenden Währungen und Währungsreserven -, und dann natürlich auch die Grösse des Finanzsektors. Letztlich spielt bei uns zumindest vorläufig die Tatsache eine Rolle, dass wir eine unabhängige Geldpolitik betreiben wollen, da wir ja den Schweizerfranken als entsprechende Währung weiterhin pflegen. Gegenwärtig ist es so, dass die Rückstellungen der Nationalbank im Gleichschritt mit dem durchschnittlichen nominellen Bruttoinlandprodukt-Wachstum der letzten fünf Jahre ansteigen; das ist also eine Kontinuität, etwa in Übereinstimmung mit dem Wachstum der Volkswirtschaft.

Das zweite Kriterium ist die Basis, die man gewählt hat; das war etwa Ende 1990. Seither verfolgt man auch den Bestand an Rückstellungen für die nötigen Markt-, für die Kredit- und für die Liquiditätsrisiken. Internationale Vergleiche zeigen, dass unsere Währungsreserven adäquat sind. Ich glaube, es gibt keinen Grund, diese Politik zu verändern.

Das führt zur nächsten Stufe, zu den Gewinnausschüttungen der Nationalbank. Auch hier macht das Gesetz klare Vorgaben. Das Nationalbankgesetz sieht nämlich vor, dass die Nationalbank aus ihren Erträgen zunächst die vorhin beschriebenen Währungsreserven zu bilden hat; das ist der erste Schritt. Das, was nachher an Erträgen verbleibt, ist der ausschüttbare Gewinn gemäss Artikel 30 des Nationalbankgesetzes. Hier spielen natürlich auch gewisse Ertragsprognosen eine Rolle, und dazu braucht es einen Ausgleichsposten, weil die Ertragsprognosen manchmal nicht genau so eintreffen, wie man sie erwartet. Um diesen Fall abzufedern, haben Sie bei der Beratung und beim Beschluss über das Nationalbankgesetz Artikel 31 festgelegt, also diese Verstetigung, damit eben hier ein gewisser Puffer besteht. So viel jetzt einfach nochmals zu den technischen Details der Gewinnausschüttung.

Nun zu einzelnen eher politischen Fragen. Zunächst einmal: Was geschieht jetzt, wenn die Vorlage 1, das ist die "Goldvorlage", scheitert? Dann werde ich noch Stellung zu den finanziellen Auswirkungen nehmen und einige Bemerkungen zur Nationalbank machen.

Zur ersten Frage: Eine Mehrheit Ihrer vorberatenden Kommission schlägt vor, nicht auf die Vorlage einzutreten. Wenn Sie diesem Antrag folgen und dann beim zweiten Mal daran festhalten würden, dann würde die Vorlage 1 scheitern. Es stellt sich dann die Frage, was in einem solchen Fall mit dem Goldvermögen geschehen soll.

Wie Sie wissen, ist es die gegenwärtige Regelung, dass der Erlös des bereits verkauften Goldes in ertragsbringende Aktiven angelegt und bei der Nationalbank verwaltet wird. Die Nationalbank ist im Prozess des Verkaufs dieses Goldes sehr weit vorangeschritten. Die nominellen Erträge werden gestützt auf eine Zusatzgewinnausschüttungs-Vereinbarung - das ist ein fürchterlicher Ausdruck, mit so vielen Silben - an Bund und Kantone verteilt. Es ist in der Tat ein Prozess, der sich während Jahren im Verhältnis zwischen Bundesrat und Nationalbank gebildet hat. Diese Vereinbarung war nötig, und sie ist nötig, denn die nominelle Substanz des Goldvermögens wird vorübergehend von der Ausschüttung ausgeschlossen. Daher muss man das durch eine Vereinbarung regeln. Grundsätzlich sieht aber das geltende Recht - das muss man etwas einschränkend sagen - kein solches Zurückbehalten von nicht mehr notwendigen Währungsreserven bei der Nationalbank vor. Beim Goldvermögen ist dieses Zurückbehalten aber jetzt natürlich gerechtfertigt, weil zum Zeitpunkt der Aufhebung der Goldbindung des Frankens bereits die Schaffung einer speziellen Rechtsgrundlage in Angriff genommen worden ist. Das vorübergehende Zurückbehalten kann man durchaus auch mit den laufenden gesetzgeberischen Arbeiten, auch mit der Debatte, die hier stattfindet, begründen.

Wenn diese Vorlage jetzt scheitern würde, also wenn Sie zweimal nicht eintreten, ist nach unserer Auffassung die Lage so, dass dann die Rechtsgrundlage für ein weiteres Zurückbehalten des Goldvermögens bei der Nationalbank fehlt. Denn das ist nirgends vorgesehen, weder in der Verfassung noch im Gesetz. Die Mehrheit Ihrer WAK zog deshalb nach unserer Auffassung den logischen Schluss und vertritt damit hier auch die Auffassung, dass das Goldvermögen nach einem allfälligen Scheitern dieser Vorlage dann in seiner Substanz ausgeschüttet werden muss, und zwar nach dem gemäss Verfassung gültigen Schlüssel: ein Drittel an den Bund, zwei Drittel an die Kantone.

Natürlich könnte auch eine Rechtsgrundlage geschaffen werden, die es der Nationalbank erlauben oder die sie sogar verpflichten würde, das Goldvermögen längerfristig zurückzubehalten und es natürlich dann auch entsprechend zu bewirtschaften. Aber davon würden wir Ihnen aus zwei Gründen abraten:

Erstens einmal ist die dauernde Bewirtschaftung von nicht mehr benötigtem Vermögen keine Aufgabe für die Nationalbank; dafür reicht die gesetzliche Grundlage nicht. Abgesehen davon: Wenn sie es machen würde, dann käme sie in Interessenkonflikte. Sie verfügt zum Teil über Informationen in Bezug auf die Kapitalmärkte, in Bezug auf Anlage und Vermögen, die dann zum Vorteil oder zum Nachteil dieser Mittel ausgenützt werden könnten. Wir sollten die Nationalbank nicht in diese Interessenkonflikte mit dem Finanzplatz hineinschicken.

Zweitens würde in einem solchen Fall das Goldvermögen - und damit natürlich die Nationalbank selber - jahrelang im Zentrum von Verteildiskussionen bleiben, und das ist einfach nicht gut! Ein Faktor für den Erfolg unserer Nationalbank - wenn Sie sich auf den Finanzmärkten der Welt umhören, wird das immer wieder gesagt - ist ihre Unabhängigkeit. Ich möchte Sie eindringlich bitten, diese Unabhängigkeit nicht zu gefährden. Sie tun das direkt, indem Sie entweder die Nationalbank in der Verfassung mit AHV-Finanzierungen verbinden oder indem Sie ihr Vermögensverwaltungsaufträge geben, welche sie in Interessenkonflikte hineinführen.

Im Falle eines Scheiterns der separaten Goldvorlage ohne einen Ersatz drängt sich also - und das wurde im Schosse der WAK betont - die Substanzausschüttung auf. Weil eine Substanzausschüttung aber geldmengenwirksam wäre, müsste die Abwicklung eben entsprechend organisiert werden. Nun, die Modalitäten einer solchen Ausschüttung können festgelegt werden. Ich glaube, ohne jetzt hier ins Detail zu gehen, dass man das tun kann; das hat auch der Kommissionssprecher in seinen Voten angetönt. Fast wichtiger [PAGE 515] für die Geldpolitik ist aber die Frage, wie dann Bund und Kantone das an sie übertragene Vermögen effektiv einsetzen würden. Wenn auf der einen Seite - und das wäre dann ein Extrembeispiel - alles sofort in die Kantone fliessen würde und von dort dann unverzüglich in den Konsum, dann würde das einen Anstieg der Inlandnachfrage bedeuten und zu einer konjunkturellen Überhitzung führen, da besteht eigentlich kein Zweifel. Auf der anderen Seite wäre es völlig unproblematisch, wenn alle Kantone mit diesem Geld Schuldenabbau betreiben würden. Wenn diese Situation der Substanzausschüttung eintreten würde, wäre wahrscheinlich weder das eine noch das andere wahrscheinlich. Ich habe persönlich Vertrauen in die Kantone, dass sie hier ihre Wege finden und mit dieser Substanz entsprechend verantwortungsbewusst umgehen würden.

Wie bereits erwähnt ist aber eine Gesamtbetrachtung der beiden Vorlagen wichtig. Wenn Sie mit dem Nichteintreten auf die Goldvorlage die Substanzausschüttung des Vermögens gemäss geltendem Recht anstreben, wenn das Ihr Ziel ist, so kann dies durchaus auch Auswirkungen auf die Gewinnausschüttungsvorlage haben.

Im Falle eines Scheiterns der "Goldvorlage" würde das Goldvermögen nämlich - gestützt auf das heute geltende Recht - gemäss dem übrigens auch in der WAK diskutierten Szenario an Bund und Kantone verteilt. Auf eine explizite neue demokratische Legitimation, wie sie von Herrn Studer gefordert wird, würde verzichtet. Dieser Entscheid könnte, ich sage das mit allen Einschränkungen, dazu führen, dass das Stimmvolk dann bei der regulären Gewinnverteilung - ich sage jetzt einmal: als Ersatzmassnahme - eben doch die AHV als Nutzniesserin einsetzen würde. Da muss ich als Finanzminister vor den Folgen warnen, die das dann auf die künftige Verteilung der Nationalbankgewinne haben könnte; das wäre mir dann ein unliebsamer Deal. Diese Problematik ist auch in der WAK diskutiert worden.

Es ist an Ihnen, die Chancen dieser Kosa-Initiative zu beurteilen, wenn diese allein vor das Stimmvolk kommt. Wenn Sie aber der Auffassung sind, dass mit einem Teil des Nationalbankvermögens doch etwas für die AHV getan werden sollte, dann sollte dies aus Sicht der Bundesfinanzen und auch aus geldpolitischer Sicht mit dem Goldvermögen und bitte nicht mit den regulären Gewinnausschüttungen geschehen. Das wäre ein sehr schlechtes Signal für den Bundeshaushalt in der Zukunft.

Damit komme ich noch zu den Auswirkungen der Beschlüsse: Ich möchte Ihnen das ganz kurz wiederholen, die Zahlen sind von Herrn David richtig genannt worden. Ich werde der Einfachheit halber den Bundesratsvorschlag dem Beschluss des Nationalrates und dem Minderheitsantrag aus der WAK gegenüberstellen. Die Auswirkungen des Nationalratsentscheides auf die öffentlichen Haushalte wären dramatisch, und das ist das, was bei mir natürlich auch eine gewisse Drohgebärde auslöst, wenn ich diese Zahlen sehe. Deshalb ist man dann eben geneigt zu sagen, ja, wenn der Nationalrat in Bezug auf die künftige Ausschüttung eine derart rigide Linie gegen den Bundeshaushalt verfolgt, dann muss hier ein Gegengewicht gesetzt werden, denn die Kantone würden - jetzt zunächst einmal beim Gold - jährlich 167 Millionen Franken verlieren; bei den regulären Gewinnen würden sie noch 1,25 Milliarden statt knapp 1,7 Milliarden Franken bekommen, und insgesamt würden die Kantone Einnahmeverluste von jährlich 580 Millionen Franken erleiden. Sie wissen, dass zum Teil auch Steuerreformprojekte anstehen und dass wir dann, auf einer solchen Basis, wahrscheinlich Mühe bei der Zusammenarbeit mit den Kantonen hätten.

Noch schlimmer sieht es bei den Bundesfinanzen aus. Der Nationalrat hat in seinem Beschluss den Bundesanteil sowohl beim Gold als auch bei der regulären Verteilung einfach gestrichen, schlicht gestrichen. Das bedeutet für den Bund einfach einen Einnahmeverlust von 1 Milliarde Franken. Jetzt muss ich Ihnen sagen: Wir haben zwei Entlastungsprogramme aufgegleist, eines, das Entlastungsprogramm 2003, haben Sie beschlossen, das zweite, das Entlastungsprogramm 2004, werden wir Ihnen jetzt dann präsentieren, das sind zusammen - sage ich jetzt einmal - etwa 5 Milliarden Franken. Wenn wir diese Milliarde Franken nicht mehr haben, dann fehlt eine weitere Milliarde. Ich garantiere Ihnen: Ohne ein weiteres Entlastungsprogramm kann ich das nicht kompensieren.

Wir haben schon alles Mögliche gemacht: Wir haben im Entlastungsprogramm 2003 mit der Rasenmähermethode gearbeitet; im Entlastungsprogramm 2004 machen wir es jetzt mit Prioritäten und Priorisierungen. Wenn wir weiter gehen, dann muss ich Ihnen weitere Entlastungsprogramme präsentieren. Dann frage ich mich schon, was die Finanzierung der AHV unter diesen Titeln soll. Denn dann müssen Sie an einem neuen Ort Löcher öffnen und dann möglicherweise durch Steuern wieder schliessen, und dann ist es eine reine Umverteilungsübung. Das sollten wir verhindern.

Zwei, drei Bemerkungen zum NFA-Schlüssel: Meines Erachtens ist von Herrn David richtig gesagt worden, dass der heutige Verteilschlüssel auch auf den Überlegungen der Finanzkraft basiert. Es gibt keinen Grund, diesen Schlüssel in Zweifel zu ziehen. Mit dem NFA wird aber dieses Kriterium der Finanzkraft in Zusammenhang mit einer ganzen Reihe von Gesetzesänderungen abgeschafft - jedenfalls überall dort, wo dann die Ressourcen neu zu verteilen sind -, in der Regel zugunsten des Kriteriums der Bevölkerungszahlen. Das hätte dann in der Zukunft in der Tat gewisse Auswirkungen auf die Verteilung. Da müsste man dann - da mache ich ein Proviso - zwischen den ordentlichen Ausschüttungen und den bis zu dem Zeitpunkt noch vorhandenen Pendenzen in Bezug auf nicht ordentliche Ausschüttungen unterscheiden. Heute muss man sagen: Es gibt keinen Grund, die NFA mit dieser Vorlage zu verknüpfen.

Folgender Punkt erscheint mir noch wichtig: die Situation der Nationalbank. Kosa-Initiative und Gegenentwurf des Nationalrates betreffen ja die reguläre Gewinnverteilung der Bank. Diese ist in Artikel 99 der Bundesverfassung geregelt. Initiative wie Gegenentwurf sehen beim Notenbankartikel die Aufnahme eines Finanzierungsziels für die AHV vor. Das würde die Glaubwürdigkeit der Bank untergraben. Insbesondere bestünde dann die Gefahr, dass die Bank regelmässig unter Druck geriete, wenn Finanzierungsprobleme bei der AHV auftreten würden. Sie geriete unter Druck, allenfalls ihre Gewinnausschüttungen zu erhöhen. Das ist ein klarer Widerspruch zur Unabhängigkeit der Notenbank.

Im Übrigen wissen wir natürlich alle: Die AHV ist zwar in Zukunft in Finanzierungsschwierigkeiten. Aber sie ist natürlich heute zur Bewältigung dieser Finanzierungsschwierigkeiten sehr gut abgestützt. Wir haben die Arbeitgeber- und die Arbeitnehmerbeiträge, wir haben den Bund, der daran zahlt, wir haben die Tabaksteuer, wir haben die Spielbankengewinne usw. Es ist eine ganze Menge von Basen, mit denen man arbeiten kann. Wir sollten verhindern, hier eine weitere Finanzierung zu schaffen. Kein Industrieland auf der Welt hat eine solche Verquickung mit seiner Nationalbank.

Wenn Sie der Auffassung sind, dass mit einem Teil des Notenbankvermögens etwas für die AHV getan werden sollte, dann tun Sie es bitte mit dem Goldvermögen und nicht mit der künftigen Gewinnverteilung. Das wäre für mich viel weniger problematisch.

Aber im Namen des Bundesrates und im Hinblick auf die heutige Debatte beantrage ich Ihnen, auf die Verwendungsvorlage einzutreten, das ausgewogene Konzept des Bundesrates zu übernehmen, bei der Kosa-Initiative der Mehrheit Ihrer WAK zu folgen und diese sowie den Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.