Stähelin Philipp · Ständerat · 2004-10-07

Wortprotokoll

Mein Staatsverständnis ist von unten her aufgebaut. Ist der Einzelne überfordert - und nur dann -, so soll die Gemeinschaft tätig werden können, und zwar auf unterer Stufe, d. h. primär die Gemeinde. Ist die Gemeinde überfordert, so soll der Kanton tätig werden, danach der Bund und schliesslich allenfalls die überstaatliche Ebene. Dieses Prinzip der Subsidiarität gilt für mich nicht nur für die Aufgabenerfüllung selbst, sondern auch für die Organisation der Aufgabenerfüllung. Denn Organisation und Erfüllung der Aufgabe hängen sehr eng zusammen; sie beeinflussen sich gegenseitig. Die Gemeinde soll sich also primär auch selbst organisieren können, und zwar im Rahmen einer Gemeindeordnung, welche nach unserem Verständnis vom Kanton vorgegeben wird. Der Bund hat hier bisher keine Zuständigkeiten.

Das soll nun - darum geht es hier - mit dem Beitritt zu dieser Charta formell geändert werden. Zwar schreibt der Bundesrat auf Seite 89 seiner Botschaft, dass die Gemeindeautonomie ein Institut des Bundesrechtes sei - er weist auf Artikel 50 Absatz 1 der Bundesverfassung hin -, materiell jedoch durch das kantonale Recht definiert werde. Diese Verfassungsbestimmung ist mit der Totalrevision der Bundesverfassung neu hineingekommen; Sie erinnern sich. Vorher basierte die Gemeindeautonomie auf so genanntem ungeschriebenem Verfassungsrecht. Sie wurde richterlich [PAGE 631] durch das Bundesgericht entwickelt, soweit die Kantone die Autonomie nicht selbst festgeschrieben haben.

Darüber wird jetzt noch einmal hinausgegangen, und zwar massiv, wenn ich das richtig sehe. Wird die Autonomie nach wie vor durch das kantonale Recht definiert? Ich bitte Sie, schauen Sie Artikel 3 der Charta an. Dieser ist schon mit "Begriff der kommunalen Selbstverwaltung" übertitelt und enthält exakt eine Definition der Gemeindeautonomie, obwohl dann geschrieben wird, das sei jedoch Sache des kantonalen Rechtes. Da bekomme ich nun tatsächlich Schwierigkeiten.

Die Geschichte geht nachher natürlich weiter: Es wird dargelegt, dass bei den einzelnen Bestimmungen der Charta jeweils gesagt werde, ob hier kantonales Recht oder Bundesrecht zur Anwendung kommt - obwohl oben gesagt wird, das kantonale Recht definiere die Autonomie! Das sei so, es sei richtig, für jeden Artikel anzugeben, ob sich die Begriffe Verfassung, Gesetz und Gesetzgebung der Charta auf Bundesrecht oder auf kantonales Recht bezögen. Also soll nachher schlussendlich hier auch Bundesrecht inhaltlich Steuerungskraft erhalten.

Wie sieht das aus? Ich nehme als Beispiel - auch mein Vorredner hat vom Geld gesprochen, das ist immer schön - Artikel 9 Absatz 2 der Charta; er ist kurz gefasst: "Die Finanzmittel der kommunalen Gebietskörperschaften müssen in einem angemessenen Verhältnis zu ihren Kompetenzen stehen, wie sie in der Verfassung oder im Gesetz vorgesehen sind." Da heisst es also "im Gesetz vorgesehen". Hier schreibt nun der Bundesrat, vom Begriff Verfassung sei in der Schweiz nur die kantonale Ebene betroffen, hingegen sei mit dem Begriff Gesetz auch die Bundesebene gemeint. Dieser Absatz 2 soll übrigens dann direkte Anwendung finden.

Ja, was bedeutet das? Das kann zweierlei bedeuten: Es kann bedeuten, dass nun die Kompetenzen der Gemeinden durch ein Gesetz des Bundes definiert werden. Das bedeutet, dass der Bund also direkt regeln kann, welche Aufgaben auf Gemeindeebene zu erfüllen sind; mit anderen Worten bedeutet das, dass das nicht mehr Sache der Kantone ist. Es kann aber auch etwas anderes heissen: Es kann bedeuten, dass der Bund, wenn er Kompetenzen im Gesetz für die Gemeinden aller Kantone der Schweiz umschreibt, für ein angemessenes Verhältnis zwischen Finanzmitteln und Kompetenzen zu sorgen hat. Bedeutet das, dass er nachher also auch noch einen Finanzausgleich unter den Gemeinden dieses Landes einführen kann? Das ist für mich eine offene Frage. Aber in diese Richtung geht die Charta, das muss man schon sehen.

Ob sie dann direkt anwendbar ist oder nicht - mindestens das Bundesgericht wird sich darauf stützen können. Zumindest wird auch der Definitionsartikel für das Bundesgericht entscheidend sein. Was mich hier eben beunruhigt, ist die Tendenz - die noch verstärkt wird -, dass der Bund sich über die Kantone hinaus auch direkt an die Gemeinden richten kann und auch richten wird; das hat er bisher schon gemacht, das geht weiter. Es ist teilweise auch von aussen an den Bund herangetragen worden, ich erinnere an die hängige SVP-Initiative im Zusammenhang mit dem Bürgerrecht. Dort wird von der Bundesverfassung her wieder direkt die Gemeindeebene angesprochen.

Wollen wir das? Ist es auch im Interesse der Gemeinden - die ja dieser Charta positiv gegenüberstehen -, wenn nachher auch direkt vom Bund aus in ihre Ebene hinein legiferiert wird? Diese Frage kann man sich schon stellen. Sicher kann es nicht das Anliegen der Kantone sein, dass sie hier ausgehebelt werden - und das werden sie. Der Bund wird sich direkt in die Gemeindeorganisation einmischen können. Ich habe das in diesem Sinne auch in die Kommission eingebracht und bin mit der festen Absicht in die Kommission gegangen, einen Nichteintretensantrag zu stellen, wie er heute von Kollege Schmid-Sutter vorgelegt wird.

Ich habe darauf verzichtet und mich der Stimme enthalten. Weshalb? Ich war einigermassen frustriert - ich sage das -, als ich anhören musste, wie die Kantonsvertreter namens der KdK hier Einverständnis mit dieser Charta deklarierten. Ich bin dieser Sache nachher etwas nachgegangen, habe mit der Regierung meines eigenen Kantons gesprochen und habe dort natürlich nicht festgestellt, dass sie dahinter steht. Die Regierung meines Kantons befürchtet, wie ich selbst auch, schlussendlich auch eine Einebnung der Gemeindeautonomie, wenn dann andere Staaten mit einer völlig anderen Tradition - es ist Frankreich genannt worden, mit einer zentralistischen Optik, man kann andere Staaten nennen, bis hin zur Ukraine, welche auch Gemeinden haben, aber ohne grosse Autonomie - auch zur Trägerschaft einer solchen Charta gehören. Dann wird unsere Autonomie schlussendlich auch auf einen anderen Standard, und zwar nach unten, korrigiert. Wollen wir das? Ich will diese Einebnung nicht. Ich sehe das Argument, dass wir im Rahmen dieser europäischen Ordnung den Gedanken der Gemeindeautonomie weitertragen könnten - einverstanden! Aber sehen wir auch die Wechselwirkung: Das wird auch auf den Status der Autonomie unserer Gemeinden zurückschlagen, und zwar im negativen Sinne.

Aus diesen Gründen bin ich heute für Nichteintreten.