Pfisterer Thomas · Ständerat · 2004-12-02

Wortprotokoll

Zu Absatz 1bis: Das Thema dieses Antrages ist der Einbezug der Kantone in den Schengen-Prozess. Beide Anträge - zu Absatz 1bis bzw. 1ter - nehmen Anliegen aus der gestrigen Diskussion und aus unserer Vorbereitung auf. Es geht also um den Einbezug der Kantone in den Schengen-Prozess; Föderalismus und Demokratie sind von Schengen/Dublin betroffen. Trotzdem ist das Abkommen kein Feind des Föderalismus. Der Föderalismus ergänzt die Europapolitik sinnvoll. Er mildert ihre Nachteile und nutzt ihre Vorteile. Er stellt an sie Anforderungen und dient der Realisierung. Ohne die Kantone kann und darf der Bund verschiedene Teile von Schengen gar nicht umsetzen. Föderalismus und Demokratie tragen wesentlich dazu bei, die Europapolitik innerstaatlich abzustützen, sie zu verwirklichen und zu legitimieren. Herr Bundesrat Blocher hat gestern auf die Bedeutung der Kantone hingewiesen. Solche Ergänzungen leistet der Föderalismus indessen nur, wenn er angepasst wird. Föderalismus ist kein Selbstzweck, sein Sinn ist so aktuell wie früher, seine Formen sind aber zeitbedingt. In den letzten zehn Jahren ist der Föderalismus angepasst worden, und so ist er auch heute zu erneuern.

Diese Föderalismusreformen müssen im Gleichschritt mit Schengen/Dublin geregelt werden, und zwar gleichzeitig mit der Genehmigung der Bilateralen II, zumindest im Grundsatz. Nachträglich haben solche Reformen kaum eine Chance. Mit diesem Motto folgen wir der bewährten Regel, europapolitische Integrationsschritte nur im Gleichschritt mit internen Reformen zu machen. Der Bundesrat argumentiert so im Aussenpolitischen Bericht 2000, die Konferenz der Kantonsregierungen hat im Eurefka-Bericht genau gleich argumentiert, der Kommissionspräsident hat auf diesen Eurefka-Bericht hingewiesen.

Dieser Gleichschritt ist erst recht nach den Erfahrungen aus Deutschland und aus Österreich unerlässlich. Selbst die EU hat in ihrem Verfassungsvertrag nicht nur nach Regeln gesucht, die Organisation handlungsfähiger zu machen, sondern sie hat gleichzeitig eine Föderalismusreform realisiert. Der Bundesrat hat zumindest in der Botschaft zu den Bilateralen II die Problematik Föderalismus behandelt; er hat sie meines Erachtens zutreffend behandelt. Jetzt gilt es, daraus Folgerungen zu ziehen. In der Nationalratskommission hat sich der Bundesrat dem Vernehmen nach erfreulicherweise grundsätzlich mit einer derartigen Regelung einverstanden erklärt.

Ich gehe jetzt an sich von diesem Grundprinzip aus und versuche, die Differenzen zu zeigen. Im Antrag, den ich Ihnen unterbreitet habe, geht es um den Einbezug der Kantone nicht nur in die Weiterentwicklung, sondern auch in die Umsetzung des Schengen/Dublin-Vertrages. Inhaltlich sind die Kantone dreifach von dieser Umsetzungspflicht und von der Weiterentwicklung betroffen.

1. Es geht um die Umsetzung: Bund und Kantone sind umsetzungspflichtig. Soweit der Bund dazu entsprechende Entscheide zu fällen hat, zum Beispiel über die Organisation oder die Finanzierung des Grenzwachtkorps, oder teilweise landesinternes Recht zu setzen hat, können davon die Kantone betroffen sein. Sie dürfen von Verfassung wegen auch in diesen internen Prozessen mitwirken. Sie haben weiter - immer im Bereiche der Umsetzung - das Schengen-Recht anzuwenden und unterstehen bei dieser Anwendung der Bundesaufsicht, aber auch einer Kontrolle ihrer Verwaltungstätigkeit und ihrer Gerichtstätigkeit. Auch in diese Kontrolle sind die Kantone einzubeziehen, gerade was die Gerichte betrifft, und auch in der Beilegung von Streitfällen. Das gilt für den Bereich der Umsetzung.

2. Die Kantone sind von der Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes betroffen. Sie sind damit primär an diesem Konsensprozess zur Mitgestaltung des Entscheidinhaltes in der EU und sekundär am Prozess der Übernahme des weiterentwickelten Rechtes zu beteiligen. Von den Notifikations- und Informationspflichten - den Abklärungen des Regelungsbedarfs, der Regelung der provisorischen Geltung oder den Verhandlungen bei Erfüllungsproblemen usw. - sind die Kantone betroffen.

3. Neben Umsetzung und Weiterentwicklung sind sie von organisatorischen Fragen betroffen. Festzulegen ist nun ein föderalistischer Zusammenarbeits- und Informationsprozess, und zwar landesintern, aber auch im Verhältnis zur EU. Damit stellen sich auch Fragen der Vertretung der Kantone in der Bundesverwaltung, auch im EJPD, wie heute schon im Integrationsbüro, in der Mission in Brüssel. Diese Dinge müssen weitergeführt und auf den Schengen-Prozess ausgedehnt werden.

Die Kantone müssen in den Vorbereitungsgremien Einsitz erhalten, und zwar wieder landesintern, in der Bundesverwaltung, aber auch im Verhältnis zur EU, soweit ihre Zuständigkeiten oder Interessen betroffen sind. Das ist die Betroffenheit der Kantone.

Wie soll das nun geregelt werden? Vernünftigerweise soll das in einer Vereinbarung geschehen, und zwar in einer Vereinbarung, die sich selbstverständlich an den Rahmen des Mitwirkungsgesetzes hält, soweit es um die aussenpolitischen Entscheide geht. Soweit es aber auch um die innenpolitischen Entscheide geht, so müssen wir sagen: Diese Vereinbarung muss auch im Rahmen der Verfassung stehen. Das Mitwirkungsgesetz allein reicht nicht, es betrifft ja nur die aussenpolitischen Entscheide. Darum müssen wir sagen, diese Vereinbarung müsse sich an den Rahmen von Verfassung und Mitwirkungsgesetz halten.

In welchem Zeitpunkt muss diese Vereinbarung vorliegen? Meines Erachtens muss dies vor dem Inkrafttreten dieser Abkommen geschehen. Gemeint ist der Zeitpunkt, zu dem die Ratifikationsurkunden ausgetauscht werden. In Kraft gesetzt wird erst später, wenn die entsprechenden Vorbereitungen getroffen sind und das Plazet der Schengen-Behörden vorliegt. Dieser Zeitpunkt des Inkrafttretens ist der späteste sinnvolle Termin. Eigentlich hätten diese Vereinbarungen schon vorliegen sollen, das muss ich schon sagen. Aber mit diesem spätesten Zeitpunkt des Inkrafttretens kann man sich noch zufrieden geben.

Nachdem diese Verhandlungen offenbar sehr viel weiter gediehen sind, bitte ich den Bundesrat und auch die KdK, vor allem die Kantonsregierungen, entsprechend Hand zu bieten, dass diese Vereinbarung spätestens zum Zeitpunkt des Ablaufs der Referendumsfrist vorliegt. Sollte es zu einer Volksabstimmung kommen, hat die Bevölkerung Anspruch darauf, zu wissen, wie die Umsetzung im Wesentlichen organisiert ist. Ich nehme an, dass das möglich ist; ich sehe jedenfalls keinen Grund, daran zu zweifeln.

Also: Einbezug der Kantone, Einbezug in Weiterentwicklung und Umsetzung im Rahmen von Mitwirkungsgesetz und Verfassung. Das soll bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Abkommen bereits vorliegen. Ich hoffe, bis zum Ablauf der Referendumsfrist sei dies möglich.