Pfisterer Thomas · Ständerat · 2004-06-14

Wortprotokoll

Staatspolitisch fällt der Entscheid meines Erachtens schwer, gerade für einen, der nicht aus einem Bergkanton stammt. Die Bedenken, die vorgebracht werden, sind sicher nachvollziehbar, wie mir scheint. Wir wollen keine zweigeteilte Schweiz, wir wollen keine Berggebiete unter der Käseglocke. Der Zusammenhang zwischen dem Schutz- und dem Entwicklungsanliegen, den vor allem Kollege Schmid hergestellt hat, besteht. Die Frage lautet: Ist die Lösung, die Ihnen die Kommissionsmehrheit vorlegt, so gestaltet, dass man daraus die Balance, diesen Ausgleich in die Zukunft hinein, finden kann? Mir scheint, dass hier im Wesentlichen ein vernünftiger Schritt beantragt wird, und ich bitte Sie, falls Sie dem Vorbehalt in Absatz 3 zustimmen können, der Kommissionsmehrheit insgesamt zu folgen.

Wie stellt sich die Situation gesamthaft dar? Zunächst ist der Inhalt des Alpenschutzes an sich unbestrittenermassen sinnvoll. Zudem hat die Bundesversammlung 1998 die Alpenkonvention genehmigt, und zwar mit der "Allgemeinen Verpflichtung" zu Massnahmen im Sinne dieser Durchführungsprotokolle. Die vom Parlament verlangten Nachbesserungen der Protokolle sind erfolgt. Ich verweise insbesondere auf die Erklärung, die die Französische Republik zur Alpenkonvention abgegeben hat. Sie hat gesagt, sie werde die Alpenkonvention so anwenden, dass die langfristige stabile Entwicklung und das langfristige stabile Gleichgewicht zwischen Schutz und Entwicklung gewährleistet seien. Auch andere haben also die gleichen Sorgen und Anliegen; das ist geschehen.

Trotzdem ist es so, dass die Durchführungsprotokolle vor allem für die Kantone ungewohnte Folgen haben. Diese Protokolle wollen die Ordnung unter den Partnerländern nämlich teilweise harmonisieren; es geht nicht nur um die Ordnung der Aussenbeziehungen. Und zwar bewirken diese Bestimmungen Überschneidungen zum innerstaatlichen Recht in Bereichen wie Raumplanung, Verkehr und Bodennutzung usw., also in Gebieten, die politisch sehr sensibel sind und bei denen es immer wieder schwierig war, den Ausgleich zu finden.

Zudem ist die Regelung an sich unglücklich: zu viel Verwaltung statt Politik, zu viele Details statt Grundsätze, zu viel Quantität statt Qualität. Das Ergebnis ist zwar eine meines Erachtens sinnvolle Vorgabe, die aber mit inhaltlichen Verflechtungen weit geht, unglücklich geregelt wurde und doch, von den Kantonen vor allem, umzusetzen ist wie ein Bundesgesetz. Dass sich in dieser Situation Widerstand regt, dass Unsicherheiten entstehen, ist verständlich.

Der Bundesrat beruhigt; er versichert allgemein, zur Umsetzung seien keine Anpassungen auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe nötig. Er weist dann allerdings darauf hin, dass dennoch die Handlungsspielräume, die bestehen, genutzt werden sollten. Er spricht davon, dass zu einer "Dynamisierung der schweizerischen Berggebietspolitik beizutragen" sei. Was heisst das? Wenn ich das richtig verstehe, so geht der Bundesrat davon aus, dass diese Bestimmungen vor allem bei der Rechtsanwendung zum Zuge kommen sollen. Entsprechend konzentrieren sich die Unsicherheiten darauf, was die Verwaltung und was die Gerichte aus diesen Protokollen machen werden.

Die Kommission ist sich dieses Problems bewusst und schlägt Ihnen vor, den Spielraum, den wir haben, auszuschöpfen, um dieses "Risiko" bei Verwaltungen und Gerichten - im Einzelfall oder bei Planungen - nach Möglichkeit einzudämmen. Was heisst das?

Die Kommission geht selbstverständlich davon aus, dass die Schweiz die Alpenkonvention und die Durchführungsprotokolle einzuhalten hat. Indessen ist es dem landesinternen Recht überlassen, wie es diese Rechtspflicht erfüllen will. Die Durchführungsprotokolle verpflichten ausdrücklich nur dazu, die Umsetzung "durch geeignete Massnahmen im Rahmen der geltenden staatlichen Ordnung sicherzustellen". Sie verweisen ausdrücklich auf die innerstaatliche Umsetzungsordnung. Um diesen innerstaatlichen Spielraum geht es eigentlich am Ende. [PAGE 358]

Zwar gilt in der Schweiz Völkerrecht im Allgemeinen direkt für Verwaltung und Gerichte in deren Einzelfallpraxis.

Artikel 5 Absatz 4 der Bundesverfassung lässt dies indessen offen. Wie Herr Schmid gesagt hat - auch Herr Inderkum hat darauf hingewiesen -, gilt das gewohnheitsrechtlich. Bei der Frage, ob eine Norm unmittelbar anwendbar sei, besteht mitunter auch Entscheidungsspielraum. Ja, es kommt nach der Rechtsprechung auch auf die politischen Auswirkungen des Entscheides, auf die Ansicht des Gesetzgebers usw. an. Ebenso wenig greift der Vorrang des Völkerrechtes starr.

Was soll dies alles heissen? Die Kommission geht davon aus, dass das schweizerische Recht bei besonderen Verhältnissen eben Differenzierungen zulässt. Von besonderen Verhältnissen dürfte bei der Alpenkonvention auszugehen sein. Hier geht es - gemessen am bisherigen Mass - um eine auch aus der Sicht der Kantone weit gehende, grenzüberschreitende Harmonisierung von Regeln, die für den Lebensstandard der schweizerischen Bevölkerung insgesamt wesentlich sind. Es geht um Bestimmungen, die irgendwie unglücklich abgefasst sind, die aber dennoch wie ein Bundesgesetz umzusetzen sind.

Wenn man die Unterlagen der Schaffung von Artikel 5 Absatz 4 der Bundesverfassung durchsieht, dann sieht man, dass in den eidgenössischen Räten auch damals eine pragmatische Praxis vertreten worden ist. Man hat für das Parlament, für den Gesetzgeber, einen gewissen Spielraum verlangt. Man hat gesagt, dass es sogar einen gewissen Vorrang eines Bundesgesetzes gegenüber dem Völkerrecht gebe; die so genannte "Schubert-Praxis" sei verfassungsmässig abgedeckt. Herr Inderkum hat dies damals hier im Rat gesagt. In einem ähnlichen Sinn haben sich Herr Büttiker und viele andere Ratsmitglieder geäussert. Die Kommission geht in diesem Fall weniger weit, als es damals als zulässig erachtet wurde. Sie stellt die Bindung ans Völkerrecht nicht infrage, sie schlägt Ihnen lediglich einen anderen Weg vor, um diese Bindung umzusetzen. Im Hintergrund stehen Äusserungen wie etwa diejenige von Professor Daniel Thürer, der damals bei der Beratung der Verfassungsbestimmungen in der Kommission ausdrücklich eine gewisse Befugnis des Parlamentes anerkannte, eben nicht auf Perfektionismus zu machen, sondern mit solchen Situationen mit einer gewissen Flexibilität umzugehen.

Das ist der Vorschlag von Absatz 3. Die Kommission beantragt Ihnen für die Umsetzung der Durchführungsprotokolle im kritischen Bereich, den Weg der Verfassung oder Gesetzgebung vorzubehalten.

Die unmittelbare Anwendbarkeit für Verwaltung und Gerichte würde auf diejenigen Verpflichtungen aus den Protokollen beschränkt, die sich schon aus dem bisherigen landesinternen Recht ergeben. Die kritischen Fälle, die uns Herr Schmid jetzt aufgezeigt hat, würden neue, d. h. andere, vom geltenden Recht abweichende oder weiter gehende, darüber hinausgehende Verpflichtungen betreffen. Die sollten eben nur durch die Gesetzgebung eingeführt werden. Das ist die Idee dieses Vorbehaltes. Gewisse Partner der Alpenkonvention - ich denke an Deutschland, Österreich und Italien - setzen diese auch auf dem Weg der Gesetzgebung um, so ist anzunehmen. Was diese Partner tun können, was sie sogar generell tun, das sollte bei uns, wenigstens in diesem Fall der Alpenkonvention, möglich sein.

Ob der Vorbehalt dies leisten kann, Herr Schmid, ist durchaus eine Frage. Wir haben das in der Kommission diskutiert. Dieser Vorbehalt stünde ja nur im Genehmigungsbeschluss. Wir wurden aber in der Kommission seitens des Bundesrates und der Verwaltung belehrt, dass dazu kein Gesetz erforderlich sei.

Was heisst das dann praktisch? Nach aussen hätte dieser Vorbehalt die Funktion einer Transparenzerklärung. Sie wäre verbindlich in Bezug auf die Vertragspartner. Der Vorbehalt hätte für uns vor allem Bedeutung im Landesinneren. Er verpflichtete die schweizerischen Rechtsanwendungsbehörden, unabhängig von der sonst geltenden schweizerischen Praxis, die direkte Anwendung zu versagen. Das ist, glaube ich, die entscheidende Aussage: Also hätte auch das Bundesgericht die Anwendung zu versagen in dem, was über das Bisherige hinausginge. Das ist der Gehalt dieses Vorbehaltes. Mit diesem Vorbehalt, so scheint es der Mehrheit der Kommission, sollte das Dilemma, in dem wir stecken, überwindbar sein. Die Handlungsvollmacht sollte künftig beim Parlament, beim Gesetzgeber, liegen und nicht bei der Verwaltung und nicht beim Richter.