Bieri Peter · Ständerat · 2005-03-01

Wortprotokoll

Im Zentrum der vorliegenden Botschaft steht die Änderung der Finanzierung der FinöV-Projekte, die im Jahre 1998 beschlossen wurde. Dabei soll von der Möglichkeit, auf dem Kapitalmarkt maximal 25 Prozent der gesamthaft benötigten finanziellen Mittel als verzinsliche und rückzahlbare Darlehen aufzunehmen, abgesehen werden. Dies bedingt einen anderen Finanzierungsmodus, sofern im Moment am bestehenden Bauprojekt und an der zeitlichen Realisierung keine grösseren Veränderungen vorgenommen werden sollen. Zur gesetzlichen Umsetzung müssen infolgedessen Anpassungen in gewissen Gesetzen und in einer Verordnung der Bundesversammlung vorgenommen werden.

Ich möchte meine Ausführungen folgendermassen gliedern:

1. heutige Situation;

2. Gründe, die zu einer neuen Finanzierungslösung führen;

3. Neufinanzierungslösung;

4. Zusammenhänge mit anderen Projekten wie HGV-Anschlüsse und den Entlastungsprogrammen 2003 und 2004;

5. Arbeit in der Kommission und deren Antrag.

1. Zur heutigen Situation: Im Jahre 1998 haben Volk und Stände die auf 30,5 Milliarden Franken basierende Finanzierung zur Realisierung der vier FinöV-Grossprojekte beschlossen. Dazu gehören "Bahn 2000", die Neat, die HGV-Anschlüsse sowie die Lärmsanierung. In den Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung ist festgelegt, dass die Projekte aus folgenden Quellen finanziert werden: zu zwei Dritteln aus den Erträgen der LSVA, zu 25 Prozent aus den Gesamtaufwendungen für die Neat, welche aus den Erträgen der Mineralölsteuerabgabe finanziert werden; letztlich werden auch 0,1 Prozent der Mehrwertsteuer für die FinöV-Projekte reserviert.

Als vierte Quelle ist in Artikel 196 Ziffer 3 Absatz 2 Buchstabe d der Bundesverfassung Folgendes festgelegt: "Der Bundesrat kann zur Finanzierung der Eisenbahn-Grossprojekte Mittel auf dem Kapitalmarkt aufnehmen, höchstens aber 25 Prozent der Gesamtaufwendungen für die Neat, 'Bahn 2000' und den Anschluss der Ost- und Westschweiz an das europäische Eisenbahn-Hochleistungsnetz." Diese Darlehen wären nach Inbetriebnahme der Projekte durch die Bahnen zu verzinsen und zurückzubezahlen. Der Sinn dieser Darlehen leitet sich aus der Feststellung ab, dass die Investitionskosten zeitlich nicht mit den Mehrerträgen zusammenfallen, welche die Bahnen mit diesen neuen Infrastrukturen erzielen sollten. Hingegen gingen Bundesrat und Parlament damals davon aus, dass es den Bahnen möglich sein sollte, mit den generierten Mehrerträgen die auf dem Kapitalmarkt aufgenommenen Darlehen zu verzinsen und zurückzubezahlen.

Im Weiteren legt der heute gültige FinöV-Finanzierungsbeschluss fest, dass die Bundestresorerie dem FinöV-Fonds eine Bevorschussung im Umfang von 4,2 Milliarden Franken gewähren kann. Diese Mittel sind notwendig, weil der Finanzaufwand für die Investitionen in den ersten Jahren höher ist als die Erträge aus den besagten Finanzierungsquellen des FinöV-Fonds. Bevorschussung bedeutet jedoch, dass diese Gelder in den späteren Jahren, wenn die Einnahmen aus den Finanzierungsquellen grösser als die benötigten Finanzierungsmittel sein werden, durch den FinöV-Fonds wieder an den Bund zurückbezahlt werden müssen. Aus dem FinöV-Fonds werden auch die zwischenzeitlich anfallenden Zinskosten bezahlt.

2. Zu einem zweiten Teil, nämlich den Gründen, die zu einer neuen Finanzierungslösung führen: Wie die aktuelle Verkehrspolitik und die Perspektiven für ihre Zukunft zeigen, ist es unwahrscheinlich, dass es den Bahnen möglich sein wird, mit Hilfe der Mehrerträge, die mit den neuen Investitionen erzielt werden können, die auf maximal 25 Prozent der Gesamtinvestitionen aufgenommenen Darlehen zu verzinsen, geschweige zurückzubezahlen.

Zwar gehen Bundesrat und Bahnunternehmen immer noch davon aus, dass es dank einem besseren Angebot gewisse Mehrerträge geben wird; allerdings wird es bei einem heutigen Gesamtdeckungsbeitrag des Bereichs Infrastruktur, inklusive der Nebenerträge von heute 55 Prozent, unwahrscheinlich, dass die Bahnunternehmen dereinst über selbsterwirtschaftete Mittel die Darlehen zurückerstatten können. Vergessen wir nicht, dass die heutigen Trassenpreiserlöse gerade mal 25 Prozent der Gesamtaufwendungen der Infrastruktur decken.

Bei den 1995/96 gemachten Annahmen haben einige Entwicklungen nicht berücksichtigt respektive nicht vorausgesehen werden können, welche in der Zwischenzeit eingetroffen sind oder sich in Zukunft abzeichnen werden. Dazu gehören die Folgen der Bahnreform 1 mit dem freien Netzzugang und den Vorgaben bei den Trassenvergaben und Abschreibungsbestimmungen. Es zeigt sich jedoch auch, dass sich im Güterverkehr die Konkurrenzfähigkeit von Schiene gegenüber Strasse infolge negativer Entwicklungen nicht in dem Sinne verschiebt, wie dies vor bald zehn Jahren erhofft wurde. Die verzögerte Durchsetzung der Kostenwahrheit im Verkehrsbereich, Mängel im internationalen Bahngüterverkehr sowie der Trend zu leichteren, aber hochwertigeren Gütern sind die wichtigsten Gründe dafür.

Der Bund ist gemäss Artikel 49 des Eisenbahngesetzes verpflichtet, die ungedeckten Kosten der Infrastruktur, also die Differenz zwischen den erwirtschafteten Erträgen und den Aufwendungen, zu übernehmen. Dies gilt auch für die FinöV-Projekte. Die Übernahme dieser ungedeckten Aufwendungen der Infrastruktur würde die Finanzrechnung des Bundes in den nächsten Jahren zusätzlich um grosse Summen belasten, und dies ist nicht zu verantworten.

3. Nun zur neuen Finanzierungslösung. Der Bundesrat schlägt in der vorliegenden Botschaft Folgendes vor:

Der FinöV-Fonds erhält erstens in Zukunft keine marktverzinslichen rückzahlbaren Darlehen mehr. Zweitens werden die bereits gewährten verzinslichen Darlehen per 1. Januar 2005 in eine Bevorschussung umgewandelt, was eine Erhöhung der Bevorschussungslimite des FinöV-Fonds erfordert. Diese soll unter Beachtung der heute gültigen Projektierungs- und zeitlichen Vorgehensweise von heute 4,2 auf 8,1 Milliarden Franken erhöht werden. Drittens sind zur Stabilisierung und Sicherung der Bevorschussung folgende Begleitmassnahmen getroffen worden: In einer ersten Phase, bis 2010, erhöht sich die Bevorschussung auf 8,1 Milliarden Franken, auf der Preisbasis des Jahres 1995. Das heisst, der Betrag kann teuerungsbedingt angepasst werden. Würde man dies nicht tun, jedoch gleichzeitig die [PAGE 13] bereits eingegangenen Darlehen in Bevorschussungen umwandeln, wäre die heutige Grenze bereits im Jahre 2006 überschritten. In einer zweiten Phase, 2011 bis 2014, erfolgt keine Teuerungsanpassung mehr, womit der Fonds absolut limitiert ist. In einer dritten Phase, 2015 bis 2025, werden die Mittel, die aus den Quellen Mehrwertsteuer und LSVA in den FinöV-Fonds fliessen, zu 50 Prozent für die Zurückerstattung der Bevorschussung verwendet. Der Fonds erhält in dieser Phase keine Bevorschussung mehr. Diese Massnahme soll auch die Zinslast auf dem Fonds minimieren. In einer vierten Phase, ab 2026, sollte die ganze Bevorschussung vollständig zurückbezahlt sein.

Die Tatsache, dass die mit der Bevorschussung durch Bundesmittel verbundenen Zinslasten die Höhe der verbleibenden jährlichen Mittel im FinöV-Fonds beeinflussen, liegt auf der Hand. Sie werden mitunter einen Einfluss darauf haben, welche Projekte in welchem Zeitraum realisiert werden können. Es gilt deshalb - wenn auch nicht in diesem Beschluss - festzulegen, welche Projekte ab etwa 2011 prioritär realisiert werden sollen. Zu den auf jeden Fall prioritären Projekten gehören gemäss bundesrätlicher Botschaft die "Bahn 2000", erste Etappe, welche zum grösseren Teil bereits in Betrieb ist, die Neat-Basistunnels sowie der Ceneri-Basistunnel, deren Felsausbrüche über Mittel à fonds perdu finanziert werden, sowie die Lärmsanierung, für die, wie bereits im ursprünglichen Beschluss festgelegt, keine verzinslichen Darlehen verwendet werden, da sie ja nicht zu Mehrerträgen führen kann.

Als letztes Projekt ist die erste Phase der HGV-Anschlüsse zu erwähnen. Ich möchte hier darauf aufmerksam machen, dass Bundesrat und Kommissionsmehrheit davon ausgehen, dass die HGV-Anschlüsse in einer ersten Phase mit einer Summe von 665 Millionen Franken realisiert werden. Sollten Sie dann beim nächsten Geschäft zusätzliche Projekte oder eine ähnliche Summe beschliessen, so müsste - sofern Sie keine Verzögerung bei anderen Projekten auf sich nehmen wollen - die Bevorschussungslimite entsprechend angehoben werden. Der Präsident wird Sie dann informieren, dass wir die Gesamtabstimmung zu diesem Geschäft nach dem HGV-Geschäft vornehmen wollen, damit allenfalls die Summen noch angepasst werden können. Dies hätte jedoch zur Konsequenz, dass auch die Zinsen ansteigen und damit andere Projekte verzögert würden. Ich möchte schon jetzt mit Nachdruck darauf hinweisen, dass sich alle bewusst sein müssen, dass diejenigen, die bei den HGV-Anschlüssen weiter gehen wollen, auch in Kauf nehmen müssen, dass diese Bevorschussungslimite angepasst wird.

Nebst den jetzt erwähnten prioritär zu erstellenden Projekten sollen alle übrigen Bauvorhaben einer eingehenden Prüfung unterzogen werden. Gemäss unserem verbindlichen und im Gesetz festgeschriebenen Auftrag in Artikel 3 des Bundesgesetzes über die Änderung des Bundesbeschlusses betreffend das Konzept "Bahn 2000" muss der Bundesrat bis zum Jahr 2007 eine Vorlage für eine Gesamtschau über die weitere Entwicklung der Eisenbahn-Grossprojekte - für weitere Phasen - sowie deren Finanzierung unterbreiten. Für diese Vorlage wird der Bundesrat neue, einheitliche Evaluationskriterien wählen und nebst den volkswirtschaftlichen auch die betriebswirtschaftlichen und die Folgekosten in die Beurteilung einfliessen lassen.

Mit dieser Bestimmung will die Kommission im Vergleich zum Bundesrat eine zeitlich frühere Vorlage. Der Bundesrat argumentierte mit dem Termin einer Vernehmlassung 2007/08 und einer darauffolgenden Botschaft, da mit dem Ausbruch der Basistunnels vorerst die meisten Mittel des FinöV-Fonds gebunden seien und erst später mit einiger Sicherheit gesagt werden könne, was aufgrund des zur Verfügung stehenden Finanzrahmens aus dem FinöV-Fonds im nächsten Jahrzehnt gebaut werden könnte. Zudem lasse sich so die nächste Leistungsvereinbarung mit den SBB, wo allenfalls gewisse Teilprojekte Eingang finden könnten, mit dieser Botschaft in Übereinstimmung bringen.

4. Nun zu den Zusammenhängen mit anderen Projekten, wie den HGV-Anschlüssen und den Entlastungsprogrammen 2003/04. Über den Zusammenhang zwischen der Höhe der Bevorschussungslimite und dem Entscheid über die HGV-Anschlüsse habe ich Sie bereits orientiert. Im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 hat das Parlament beschlossen, einen Teil des Reinertrages des LSVA-Bundesanteils für die vom Bund ungedeckten Kosten des Strassenverkehrs zu verwenden. Damit wurden die Einlagen der LSVA in den FinöV-Fonds für die Jahre 2004 bis 2007 um 325 Millionen Franken verringert, in der Meinung, dass dieser Betrag in den nächsten Jahren wieder in den Fonds zurückerstattet werden könnte.

In Anbetracht der nach wie vor schwierigen Situation der Bundesfinanzen beantragt nun der Bundesrat, dass diese Gelder in den Jahren 2008 und 2009 nicht zurückbezahlt werden müssen. Damit wird die Finanzrechnung des Bundes in diesen Jahren entlastet. Ein Grossteil der Finanzierungsänderungen, auch die eben genannte Massnahme, ist Bestandteil des Entlastungsprogramms 2004. Die Entscheide werden jedoch nicht mit dem Entlastungsprogramm 2004, sondern mit der vorliegenden Vorlage gefällt. Die Entlastungen werden dem Entlastungsprogramm 2004 angerechnet. Insgesamt ergibt sich so eine Entlastung des Bundeshaushaltes in den Jahren 2006 bis 2008 von 275 Millionen Franken.

5. Zur Arbeit in der Kommission und zu unserem Antrag: Die KVF behandelte dieses Geschäft am 4. November 2004 ein erstes Mal und ersuchte den Bundesrat daraufhin, bei den Kantonen und den betroffenen Bahnunternehmen eine Konsultation durchzuführen, weil wir der Meinung waren, dass dieser Entscheid erhebliche Auswirkungen auf die zukünftige Bahnentwicklung haben wird. Am 10./11. Januar 2005 konnten die Ergebnisse bei unserem Entscheid mitberücksichtigt werden. Im Grundsatz stimmen die Befragten den Absichten des Bundesrates zu. Kritische Stimmen ergaben sich bezüglich des Zusammenhangs zwischen der Höhe der Bevorschussungslimite und dem Entscheid über die HGV-Anschlüsse. Kritisch beurteilt ein Grossteil der Kantone den Verzicht auf die Rückzahlung der mit dem Entlastungsprogramm 2003 gekürzten LSVA-Einlagen in den FinöV-Fonds.

Einige Kantone sind jedoch bei ihrer Stellungnahme davon ausgegangen, dass die Kürzungen der LSVA-Einlagen in den FinöV-Fonds nicht vollständig über die Erhöhung der Bevorschussungslimite kompensiert werde; dies wahrscheinlich aufgrund missverständlicher Angaben im Fragebogen. Allerdings wird der Verzicht auf die Rückzahlung der gekürzten LSVA-Einlagen in den FinöV-Fonds gemäss Bundesratskonzept vollständig kompensiert.

Obwohl sie gesamthaft eine überwiegende Zustimmung fand, wird zudem die Absicht des Bundesrates, mit dem ordentlichen Budget respektive mit der Leistungsvereinbarung mit den SBB primär die Substanzerhaltung des Schienennetzes und nicht mehr dessen Ausweitung zu finanzieren, teilweise kritisch beurteilt. Man befürchtet, dass damit gewisse wichtige Bauvorhaben nicht mehr oder nur noch verzögert realisiert würden.

Die Kommission hat im Lichte der Botschaft und des Konsultationsergebnisses mit 11 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung dem bundesrätlichen Konzept zugestimmt. Als wesentlichen Unterschied zum bundesrätlichen Konzept fordert die Kommission, dass im Gesetz festgelegt wird, dass der Bundesrat der Bundesversammlung bis 2007 eine Vorlage über die zukünftige Entwicklung der Eisenbahn-Grossprojekte mit der Kurzbezeichnung ZEB unterbreitet.

Einzig beim ersten Bundesbeschluss gibt es eine Mehrheit und eine Minderheit. Der Unterschied liegt darin, dass die Mehrheit nur die notwendigen gesetzlichen Änderungen beim Bundesbeschluss betreffend das Konzept "Bahn 2000" vorsieht. Denn nur hier ist noch die Möglichkeit zu schaffen, A-fonds-perdu-Beiträge zu gewähren. Die Mehrheit teilt mit dem Bundesrat die Meinung, dass in den übrigen Bundesbeschlüssen wie jenen betreffend Neat und HGV die Möglichkeit für die Gewährung von A-fonds-perdu-Beiträgen bzw. für den Verzicht auf die Kapitalmarktdarlehen bereits vorgesehen ist. Ich werde in der Detailberatung beim ersten Bundesbeschluss darauf zurückkommen.

Die Minderheit, angeführt von Herrn Pfisterer, möchte in diesem [PAGE 14] Bundesgesetz auf verbindliche Art festlegen, wofür die zusätzlichen Mittel, das heisst die erhöhte Bevorschussung, einzusetzen ist. Diese Festlegungen werden nach Ansicht der Mehrheit jedoch über die einzelnen Verpflichtungskredite für "Bahn 2000", Neat und die HGV-Anschlüsse getroffen. In der Botschaft kommt dies auch klar zum Ausdruck. Der Bundesrat will keine neuen Ausgaben tätigen, sondern bereits beschlossene Ausgaben sowie die erste Phase der HGV-Anschlüsse anders als bisher vorgesehen finanzieren.

Im Namen der Kommission beantrage ich Ihnen, auf die Vorlage einzutreten und den Beschlüssen gemäss der Mehrheit der Kommission zuzustimmen.