Pfisterer Thomas · Ständerat · 2005-03-08

Wortprotokoll

Erste Vorbemerkung: Ich begreife, wenn Sie diese Geschichte als technisch, als "Juristenfutter" oder - was weiss ich? - als seltsam empfinden. Aber hinter diesen technischen Ausführungen geht es um die Sache. Verfahren allein ist kein Wert, sondern Verfahren dient der Sache. Wir müssen immer einen vernünftigen Ausgleich zwischen einer Verfahrensordnung und der Sache finden.

Zweite Vorbemerkung: Der Nationalrat hat zu diesem Thema noch nicht Stellung bezogen. Das Thema ist neu bei uns in dieser Runde aktualisiert worden; erst jetzt hat in der Kommission eine bewusste Auseinandersetzung stattgefunden. Insofern liegt in der Sache kein anderer Entscheid des Nationalrates vor, nur in der Form. In der Sache geht es um Dinge, die der Rat und auch die Nichtjuristen sehr gut verstehen. Sie sind in erster Linie angesprochen und nicht die Juristen.

Wir alle haben uns als Mitglieder des Ständerates die Frage zu stellen, wie viel Rücksichtnahme auf die Kantone in Raumplanungssachen herrschen soll, und weiter, wie weit die Bundesgerichtskontrolle gehen soll, ohne den Gestaltungsspielraum der Kantone übermässig zu beschränken. Das und nichts anderes ist die Kernfrage.

Das zu erläutern bedingt, dass man die Entwicklung in drei Schritten skizziert: Wie ist das Problem entstanden? Wie ist das Bundesgericht damit umgegangen, wie ist es zu einer Auseinandersetzung gekommen? Wie ist jetzt im Gesetzentwurf die Lösung vorgesehen? Diese drei Schritte muss ich Ihnen kurz erläutern:

Im Jahre 1980 ist das Raumplanungsgesetz in Kraft getreten. Es hat für diesen Themenkreis des Rechtsschutzes eine Sonderordnung geschaffen. Warum? Weil der Bund, Herr Studer, in Raumplanungssachen eben nur zur Grundsatzgesetzgebung befähigt ist. Davon sprechen Sie überhaupt nicht. In der Verfassung steht: Die Raumplanung "obliegt den Kantonen ...." (Art. 75 Abs. 1). Die Raumplanung obliegt also den Kantonen und nicht dem Bund - und auch nicht dem Bundesgericht. So bestimmt es die Verfassung ausdrücklich. Entsprechend hat das Raumplanungsgesetz die Kontrolle durch das Bundesgericht begrenzt. Obwohl nach dem traditionellen, nach dem allgemeinen System an sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit ihrem breiten Zugriff offen gestanden hätte, hat der Gesetzgeber gesagt: Im Regelfall will ich diesen breiten Zugriff nicht, sondern ich will nur den Weg über die staatsrechtliche Beschwerde - wie die Juristen sagen -, also den schmalen Zugriff zum Schutz der verfassungsmässigen Rechte. Ich will, dass das Bundesgericht im Normalfall nur Dinge prüft wie: Liegt eine Verletzung der Eigentumsgarantie vor, oder ist allenfalls das Rechtsgleichheitsprinzip verletzt? Nur das gehört vors Bundesgericht. Dann mache ich zwei Ausnahmen: Entschädigungen und Ausnahmebewilligungen für Bauten ausserhalb der Bauzonen, weil ich das als Grundsatz anschaue. - Das ist die Ordnung von 1980.

Und nun die Entwicklung seither: Diese Regelung von 1980 haben sowohl die Bundesverfassung wie der Bundesgesetzgeber selber kompliziert - dort kommt die Komplikation her. Nicht das Bundesgericht ist schuld daran, sondern wir - der Bundesgesetzgeber - und die Bundesverfassung haben die Geschichte kompliziert, indem wir mehr und mehr eine Vermischung eingeführt haben. Neben dem kantonalen Recht verlangten mehr und mehr Bundesvorschriften Beachtung, die nicht mehr bloss Grundsatzcharakter haben, so seit 1985 vor allem das Umweltschutzgesetz. Aber das ist nur eines unter verschiedenen, es geht nicht nur um das Umweltschutzgesetz. Diese Bestimmungen verlangten nebeneinander - also neben dem Raumplanungsrecht - Anwendung und Beachtung.

Weil der Gesetzgeber keine Vorgabe machte, musste die Rechtsprechung harmonisieren. So hat das Bundesgericht in einer mit Verlaub gesagt einleuchtenden Praxis den Weg über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde geöffnet, wo selbst bei so genannt selbstständigem kantonalem Recht ein enger Sachzusammenhang mit Bundesverwaltungsrecht besteht, das im konkreten Fall zu prüfen ist. Das Bundesgericht hat also einen Weg suchen müssen, nach Massgabe des geltenden Rechtes. Es gab wegen der geltenden Bestimmung über das Verhältnis zwischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtlicher Beschwerde gar keinen anderen Weg als denjenigen, den das Bundesgericht eingeschlagen hat.

Was ist nun der politische Effekt? Der politische Effekt ist der, dass sich daraus - gleichsam aus der Natur der Sache - unvermeidbar eine Zentralisierungstendenz eingestellt hat. Diese Rechtsprechung oder, wenn Sie wollen, die Vernachlässigung der Regelung dieser Konkurrenzverhältnisse durch den Gesetzgeber hat zu einer Zentralisierungstendenz geführt. Das ist die zweite Etappe dieser Entwicklung.

Und die dritte Etappe ist der Entwurf, der jetzt vor uns liegt und den wir zu beurteilen haben. Der Minderheitsantrag geht, wie der bundesrätliche Entwurf, in dieser Zentralisierungsrichtung noch weiter. Er lässt in Raumplanungssachen generell die Einheitsbeschwerde zu - da sind wir uns einig, Herr Studer -, und zwar, wie ich meine, ohne zu differenzieren, ob es sich um eidgenössische Rahmenbestimmungen handelt, wie bei der Raumplanung, oder um auf eine weiter gehende Bundeskompetenz gestützte Vorschriften. [PAGE 133]

Wo liegt dieses Zentralisierungspotenzial bei der Einheitsbeschwerde? Herr Studer, Sie verharmlosen dieses Potenzial schon etwas. Es ist mindestens in drei Richtungen namhaft zu machen. Die Gerichtskontrolle wird gemäss Artikel 77 auf alle Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechtes und auf alle kantonalen Erlasse ausgedehnt, also auf Zonenpläne, auf andere Nutzungspläne, auf Erschliessungspläne für Strassen, auf Quartierpläne mit Zonenplancharakter im Sinne des RPG usw., und auch auf alle Baubewilligungen. Hier wird in mindestens drei Richtungen ausgeweitet; das müssten Sie in Ihrer Beurteilung berücksichtigen:

1. Die Überprüfungskriterien werden ausgeweitet. Es gibt eine Überprüfung auf alle einschlägigen Bundesrechts- und auf gewisse Sachverhaltsfragen. Heute ist das im Regelfall mit der staatsrechtlichen Beschwerde ja sicher nicht der Fall. Es gibt nur eine Kontrolle auf verfassungsmässige Rechte.

2. Eine zweite Ausweitung ist die Befugnis, den kantonalen Entscheid nicht nur aufzuheben, sondern ihn durch einen neuen zu ersetzen. Sie preisen das als Fortschritt an - einverstanden, in gewissen Situationen ist das so. Aber das ist auch eine Einschränkung für die Kantone. Heute gibt es im Regelfall bei der Verfassungsbeschwerde nur die Aufhebung.

3. Sie haben das Beschwerderecht bzw. die Legitimation angesprochen: Hier wird bei den Privaten ausgeweitet, wie Sie das dargestellt haben. Da müssten wir aber auch die Kehrseite erwähnen. Heute gibt es im Bereich der staatsrechtlichen Beschwerde nur den Schutz für denjenigen, der rechtlich geschützte Interessen geltend macht. Das ist etwas wesentlich anderes. Und dann geht es noch weiter: Wenn Sie die Einheitsbeschwerde eröffnen, dann eröffnen Sie auch die Behördenbeschwerde, d. h. die Beschwerde einer Bundesbehörde gegen einen solchen Entscheid; das UVEK beispielsweise kann am Bundesgericht eine Beschwerde gegen einen kantonalen Verwaltungsgerichtsentscheid führen. Das ist nach dieser Regelung möglich. Oder: Mit der Einheitsbeschwerde ist die Kantonsregierung befähigt, Beschwerden gegen kantonale Verwaltungsgerichtsentscheide zu führen. Das ist eine wesentliche Änderung.

Meines Erachtens ist es kein guter Weg, wenn die Kantonsregierung den kantonsinternen Konflikt mit ihrem Verwaltungsgericht in Lausanne austragen kann. Und, Herr Studer, im Rahmen der Einheitsbeschwerde ist die Verbandsbeschwerde überall dort offen, wo nach dem Umweltschutzgesetz oder nach dem Natur- und Heimatschutzgesetz oder nach einem anderen Bundesgesetz die Beschwerdemöglichkeit für eine ideelle oder eine Umweltschutzorganisation gegeben ist.

Das ist diese Entwicklung in drei Etappen, mit der Frage, ob wir nicht zu weit in Zentralisierungsrichtung gegangen sind.

Was die Mehrheit in meinem Verständnis will - und damit sind wir bei den Schlussfolgerungen -, ist, dass über diese Fragen des Rechtsschutzes in Raumplanungssachen jetzt diskutiert wird. Das ist im bisherigen Verfahren zu kurz gekommen. Darum sprechen wir jetzt erstmals davon. Die Gründe, warum das so abgelaufen ist, spielen hier gar keine Rolle mehr. Der Mehrheitsantrag will diese Diskussion ermöglichen, und das kann man nur, wenn man jetzt eine Differenz zum Nationalrat erreicht.

Die Lösung - einverstanden, Herr Studer - liegt auch für mich nicht auf der Hand; sie ist noch nicht reif. Denkbar ist, dass der Nationalrat rasch eine Lösung findet; das scheint mir eher unwahrscheinlich. Ich darf Sie aber darauf hinweisen, dass die UREK-SR - die zuständige Sachkommission - beschlossen hat, diesen Themenkreis aufzugreifen. Weiter hat die Kommission für Rechtsfragen in den letzten Monaten in viel Kleinarbeit das Thema des Verbandsbeschwerderechtes behandelt. Sie waren dabei und haben mitgearbeitet, Herr Studer. Beim Abschluss dieser Arbeiten sind wir zur Erkenntnis gekommen, dass hinter all diesen Diskussionen um das Verbandsbeschwerderecht eigentlich ein materielles Problem liege, nämlich immer das Problem des Verhältnisses zwischen Raumplanung und Umweltschutz, und dass wir dieses Grundproblem nun angehen müssten. Wir haben eine entsprechende Motion eingereicht, die offenbar auf der Traktandenliste der laufenden Session steht. Beides muss nun angepackt werden, diese Motion und diese Diskussion der UREK-SR. Nun geht es wirklich darum, diese Diskussion zu ermöglichen.

Der Mehrheitsantrag will einfach die heutige Rechtslage aufrechterhalten, weiterbestehen lassen. Dann haben wir Zeit; vielleicht kommt etwas Neues heraus. Mit dem heutigen Zustand kann man zurzeit so aber weiterleben.