Schweiger Rolf · Ständerat · 2005-05-31

Wortprotokoll

Die schweizerische Wirtschaft hat nebst Schwächen auch ihre Stärken. Diese Stärken auszuspielen, zu verbreitern und immer wieder auszubauen ist wohl eines der wichtigsten und richtigsten "Instrumente", um Wachstum zu generieren. Sowohl hinsichtlich der Zahl der Arbeitskräfte, noch mehr aber hinsichtlich der Wertschöpfung ist der Bereich der Finanzdienstleistungen eine der tragenden Säulen unseres Wohlstandes. Dies realisierend, hat die Politik das ihr Möglichste zu tun, um Gefahren vom Finanzplatz Schweiz abzuwenden und die Positionen des Finanzplatzes Schweiz zu verteidigen. Dazu kann und dazu muss gehören, gesetzliche Regelungen zu ändern, wenn sich herausgestellt hat, dass sie für die Zukunft des Finanzplatzes schädlich sein können.

Mit der heutigen Vorlage soll dies in einem kleinen, aber bedeutsamen Bereich geschehen, konkret nämlich bei der Regelung der internationalen Amtshilfe auf dem Gebiet der Aufsicht über die Börsen und den Effektenhandel. Worum geht es? Man schätzt, dass ein Drittel des weltweiten Privatvermögens durch schweizerische Finanzinstitute verwaltet wird. Bei dieser Grössenordnung ist es selbstverständlich und einleuchtend, dass ein wesentlicher Teil der Vermögensanlagen im Ausland erfolgt und die mit dieser Vermögensanlage zusammenhängenden Transaktionen durch schweizerische Banken auf ausländischen Märkten und Börsen getätigt werden. Deshalb muss die Schweiz ein eminentes Interesse daran haben, dass der Verkehr schweizerischer Finanzintermediäre mit ausländischen Börsen und Finanzplätzen problemlos erfolgen kann.

Dies setzt nicht zuletzt voraus, dass in internationalen Fällen vermuteten Marktmissbrauches durch die jeweils zuständige Finanzmarkt-Aufsichtsbehörde - sei diese nun eine schweizerische oder eine ausländische - schnell und sauber abgeklärt werden kann, was Sache war bzw. ist. Ein Mittel hierfür ist die internationale Amtshilfe, und beim heutigen Geschäft geht es um diese. In der Vergangenheit hat sich nämlich gezeigt, dass die von der Schweiz für die Amtshilfe getroffenen gesetzlichen Regelungen und insbesondere auch die damit zusammenhängende Rechtsprechung international ins Schussfeld der Kritik geraten sind. [PAGE 433]

Es wäre falsch, wenn wir uns als Gesetzgeber mit dieser Kritik nicht auseinander setzen und allfällige Korrekturen nicht prüfen würden. Tun wir dies nämlich nicht, laufen wir Gefahr, dass unsere Banken und Effektenhändler an ausländischen Börsen nicht mehr zugelassen würden, dass die Zusammenarbeit schweizerischer und ausländischer Börsen - z. B. bei Jointventures - generell erschwert würde, dass die Auslandsfilialen schweizerischer Banken auf ausländischen Finanzplätzen in Schwierigkeiten geraten könnten und dass vor allem aber Kunden, die ihre Vermögensverwaltung schweizerischen Banken anvertraut haben, ihr Vertrauen in die Reputation des Finanzplatzes Schweiz, welche ja eine optimale ist, verlieren und zu ausländischen Finanzinstituten abwandern könnten.

In dieser Optik hat Ihre vorberatende Kommission die Vorlage des Bundesrates beraten, und sie empfiehlt Ihnen einstimmig, auf diese Vorlage einzutreten.

Da nun in der Detailberatung neben einer Fristenfrage nur bezüglich eines Punktes ein Minderheitsantrag gestellt wurde, erachte ich es als tunlich, auf diesen einen Punkt schon im Rahmen der Eintretensdebatte einzugehen.

Zu wissen ist vorerst, dass der Kreis derjenigen Informationen, die im Rahmen der Amtshilfe ausländischen Finanzmarkt-Aufsichtsbehörden mitgeteilt werden dürfen, ein sehr beschränkter ist. Es dürfen nur und ausschliesslich solche Informationen weitergegeben werden, die zur Durchsetzung von Regulierungen über Börsen, Effektenhandel und Effektenhändler benötigt werden. Dazu gehören vorab Informationen über Insiderdelikte, Kursmanipulationen, Verbreitung irreführender Informationen sowie Verstösse gegen Überwachungs-, Melde- und Publizitätsvorschriften.

Für Ihre heutige Entscheidung ist die Beschränkung der Amtshilfe auf wenige Tatbestände wichtig. Es geht bei all diesen Tatbeständen darum, die Lauterkeit eines immer stärker international tätigen Marktes zu gewährleisten. Gerade wegen dieser Internationalität hat die Amtshilfe einen anderen Stellenwert, als sie es bei Delikten hat, die nicht in gleichem Masse eine solche internationale Dimension haben.

Wie läuft nun die Amtshilfe in solchen finanzmarktrelevanten Verfahren ab? Wendet sich eine ausländische Aufsichtsbehörde bei einem entsprechenden Informationsbedarf an die Eidgenössische Bankenkommission, hat diese bei der betroffenen Bank oder beim betroffenen Effektenhändler die erforderlichen Auskünfte einzuholen. Sie prüft die erhaltenen Unterlagen und Auskünfte darauf, ob sie die gesetzlichen Voraussetzungen für die Amtshilfe erfüllen. Kann sie dies bejahen, leitet sie das sogenannte Übermittlungsverfahren ein und erlässt eine Verfügung. Aus dieser Verfügung geht hervor, welche Informationen übermittelt werden, in welchem Umfang diese von der ausländischen Finanzmarkt-Aufsichtsbehörde gebraucht werden dürfen und welche Einschränkungen für eine allfällige Weiterleitung an andere Behörden des Auslandes bestehen. Diese Informationen enthalten in der Regel nur den Namen des Kunden, die Transaktionsdaten sowie Informationen über die Auftragsvergabe des konkreten Börsenvorganges. Informationen, die in keinem direkten Zusammenhang mit der Transaktion stehen, so z. B. Auskünfte über weitere Guthaben des Kunden, über Wertschriftenpositionen usw., werden nicht übermittelt. Die Bankenkommission übermittelt überdies den ausländischen Behörden regelmässig eine Stellungnahme des Kunden oder der Kundin, sofern dieser oder diese überhaupt eine solche Stellungnahme abgegeben haben.

Die von der Eidgenössischen Bankenkommission erlassene Verfügung, Informationen ans Ausland weiterzuleiten, wird den betroffenen Kundinnen und Kunden zugestellt mit der Möglichkeit, dagegen eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht einzureichen. Wird keine Beschwerde erhoben oder wird die Beschwerde abgewiesen, übermittelt die Eidgenössische Bankenkommission die Informationen an die ausländische Finanzmarkt-Aufsichtsbehörde. Diese führt zuerst ein nichtöffentliches Verfahren durch, und nur wenn sich die Verdachtsmomente erhärten, strengt sie ein Verfahren gegen die betroffenen Personen an. Einer der entscheidenden Punkte dieser Vorlage ist folgender: Solche Verfahren werden in vielen Ländern, so auch in der Schweiz, nicht allein durch Finanzmarkt-Aufsichtsbehörden, sondern ergänzend oder begleitend dazu auch durch Zivil-, durch Verwaltungs- und, in seltenen Fällen, durch Strafgerichte durchgeführt.

Einer der Gründe, warum wir das Börsengesetz revidieren wollen, besteht nun darin, dass gemäss geltendem Recht Amtshilfe gegenüber ausländischen Finanzmarkt-Aufsichtsbehörden nur dann geleistet werden darf, wenn die ausländischen Behörden an das Amts- oder Berufsgeheimnis gebunden sind. Strittig war und ist, nach welchem Recht sich Inhalt und Umfang dieses Geheimnisses zu bestimmen haben. Das Bundesgericht nahm an, dass zumindest in grundsätzlicher Hinsicht schweizerische Rechtsauffassungen massgebend zu sein haben. Für Sie wichtig zu wissen ist nun, dass in den USA die dort primär involvierte Aufsichtsbehörde, nämlich die US Securities and Exchange Commission - besser bekannt unter der Abkürzung SEC -, zwar in einem vertraulichen internen Verfahren zuerst das Vorhandensein von Verdachtsgründen prüft, dann aber, wenn sie einen Verdacht bejaht, das eigentliche Verfahren an Gerichte, und zwar in erster Linie an Zivil- und Verwaltungsgerichte und nur in seltenen Fällen an Strafgerichte, durch Klageeinreichung, durch den sogenannten "litigation release", überträgt.

Nach amerikanischem Recht haben nun diese Gerichte alle zur Begründung der Klageeinreichung eingereichten Dokumente öffentlich zugänglich zu machen, und diese Veröffentlichung geschieht teilweise auch im Internet. Das Bundesgericht hat sich nun auf den Standpunkt gestellt, diese Veröffentlichungspraxis sei mit dem schweizerischen Geheimnisverständnis nicht in Einklang zu bringen, was zur Folge hat, dass derzeit jegliche Amtshilfe in Börsensachen gegenüber den USA blockiert ist. Dies schadet einerseits der Reputation des Finanzplatzes Schweiz, indem heute die Schweiz als Amtshilfeverweigerin dasteht. Es kann dies andererseits aber auch den Banken und sonstigen Finanzintermediären schaden. Dies aus Gründen, die ich vorher ausgeführt habe, z. B. durch den Ausschluss schweizerischer Banken von ausländischen Börsen.

Diese Gefährdung der Reputation des Finanzplatzes und damit zusammenhängend die Gefährdung der Interessen seiner eigenen Mitglieder sind der Grund dafür, dass die Bankiervereinigung, die Economiesuisse, der Verband der Auslandsbanken, der Schweizerische Treuhänderverband, der Verband der Schweizerischen Kantonalbanken, die Vereinigung Schweizerischer Privatbankiers, die Börse SWX selbst, der Gewerbeverband und viele ähnliche Organisationen eine Änderung des Börsengesetzes im Vernehmlassungsverfahren bejaht haben und mit den Ihnen heute vorliegenden Gesetzesänderungen ausdrücklich einverstanden sind.

Dieses Einverständnis der Direktinvolvierten darf für uns Politiker nicht der ausschliessliche Grund sein, den heute zur Diskussion stehenden Gesetzesänderungen zuzustimmen. Insbesondere haben wir uns mit den Einwänden des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten auseinander zu setzen, vertritt dieser doch die Meinung, dass die Bekanntgabe von Personendaten ins Ausland das Datenschutzgesetz verletze, wenn dadurch die Persönlichkeitsrechte von Personen betroffen und schwerwiegend gefährdet werden. Die Publikation von im Rahmen der Amtshilfe erlangten Personendaten im Internet durch die SEC im Zusammenhang mit eingeleiteten Verfahren stelle eine solche schwerwiegende Gefährdung dar. Auf diese Diskrepanz zwischen der Meinung des Bundesrates und der involvierten Branche einerseits und der Meinung des Datenschutzbeauftragten andererseits ist im Folgenden einzugehen.

Das Verfahren in den USA ist so lange vertraulich, bis aufgrund interner Abklärungen das SEC einen Anfangsverdacht erhärtet hat. Erst dann erfolgen die Klageeinleitung und damit verbunden die von mir erwähnten Publikationen. Auch die Publikationen im Internet beschränken sich auf den Kundennamen, die Art und den Umfang der [PAGE 434] Börsentransaktion sowie auf Informationen, wie die Börsenaufgabe erfolgt ist, um dabei ermitteln zu können, ob Insiderelemente vorliegen. Nicht erwähnt werden in solchen Publikationen irgendwelche Konten oder Depotbestände schweizerischer oder ausländischer Kunden. Nicht genannt wird auch der Umstand, dass die Informationen aus der Schweiz stammen. Die Information als solche ist somit eine relativ zurückhaltende.

Ein nächster Punkt: Als die Schweiz in Börsensachen noch keine Amtshilfe leistete, sondern nur Rechtshilfe, hat das Bundesgericht das ausländische Verfahren, insbesondere das Verfahren der USA, nicht beanstandet. Wir stehen deshalb vor der etwas merkwürdigen Situation, dass Rechtshilfe geleistet werden könnte, Amtshilfe aber nicht.

Nun wird es entscheidend: Es besteht in der internationalen Finanzwelt eine immer stärkere Tendenz, Sanktionsverfahren im Bereich des Marktmissbrauches mit Publizität zu führen. Es gibt eine internationale Vereinigung aller Finanzmarkt-Aufsichtsbehörden, welche diesbezüglich Regelungen aufgestellt hat. Alle Staaten halten sich daran; nur der Schweiz war es bisher nicht möglich, diese Konvention zu unterschreiben. Sie alle kennen die Situation in der Schweiz mit der Publikation von Tatbeständen schon vor der Urteilsfindung. Sie wissen beispielsweise, dass die Bankenkommission oder sogar die Banken selbst mitteilen, dass Untersuchungsverfahren eröffnet werden. Sie wissen, dass auch bei anderen Strafverfahren sehr häufig schon in einem relativ frühen Stadium bekannt wird, wer in diese Fälle involviert ist und was diese Fälle zum Gegenstand haben.

Auch bei uns ist es also in keiner Weise mehr so, dass eine Darstellung dessen, was Gegenstand eines Verfahrens ist, erst dann publik wird, wenn bereits ein eigentliches Strafurteil gefällt worden ist. Es ist nun irgendwie eigenartig, wenn wir uns auf den Standpunkt stellen, dass wir uns bezüglich Publizität gewisse Dinge erlauben, aber den anderen Ländern Analoges nicht zubilligen würden. Es gibt auch eine Richtlinie der EU, welche besagt, dass das Funktionieren des Finanzmarktes so wichtig ist, dass international Amtshilfe geleistet werden soll. Die EU-Richtlinie besagt, dass eine Verweigerung dann - und nur dann - möglich ist, wenn es um öffentliche Interessen, öffentliche Gefährdungen geht oder sogar die Souveränität auf dem Spiel steht.

Das Entscheidende ist für Sie also: Der Datenschutzbeauftragte tut so, als ob in der Schweiz während der Untersuchung in Strafverfahren bezüglich der Personendaten eine Situation der absoluten Vertraulichkeit herrsche. Sie alle lesen täglich Zeitungen. 90 Prozent dessen, was unter dem Titel "Unglücksfälle und Verbrechen" steht, sind Sachen, die von Untersuchungsbehörden mitgeteilt werden. Von Botschafter Friederich beispielsweise wussten Sie schon vor längster Zeit, was er gemacht hat. Sie kannten die Verdachte gegen Herrn Ebner bezüglich Insiderdelikte längst, bevor nur schon die Bankenkommission eingeschaltet war. Sie kennen den Fall Abacha usw. Ich meine, dass wir es uns nicht erlauben können, Positionen gegenüber anderen Staaten einzunehmen, die wir in Bezug auf uns selbst nicht teilen.

Darum glaube ich, dass auch in diesem Punkt das nun vorgeschlagene Gesetzesvorhaben richtig ist und wir im Interesse eines lauteren Finanzmarktes, im Interesse aber auch der Reputation unserer Banken - und vor allem, um das Vertrauen der Kunden in unsere Banken zu erhalten - diesem Börsengesetz zustimmen müssen.