Hofmann Hans · Ständerat · 2005-06-01

Wortprotokoll

Es ist das erste Mal, dass der Jahresbericht der Neat-Aufsichtsdelegation (NAD), der sich an die Stammkommissionen richtet, als separates Geschäft im Plenum unseres Rates traktandiert ist. Es ist höchste Zeit dafür, meine ich. Wenn dies heute und auch in Zukunft offiziell so gehandhabt wird, geschieht dies aufgrund der neuen Handlungsgrundsätze der NAD, welche von der Konferenz der Präsidien der Aufsichtskommissionen erarbeitet wurden. Diese regeln nun ganz klar die Verantwortlichkeiten und Aufgaben der NAD sowie der Stammkommissionen in Bezug auf den Bau der Neat. Sie verdeutlichen auch die Kompetenzen der NAD. Auf einen kurzen Nenner gebracht: Die NAD erfüllt eine sehr wichtige Aufgabe, verfügt aber praktisch über keine Kompetenzen; diese liegen bei den Stammkommissionen bzw. beim Bundesrat.

Die direkte Aufsicht über den Bau der Alpentransversalen obliegt dem Bundesrat. Für den operativen Bereich sind das [PAGE 451] BAV und die Erstellergesellschaften verantwortlich. Der NAD stehen keine Entscheid- oder Weisungsbefugnisse zu. Sie kann hingegen Beanstandungen oder Empfehlungen direkt an den Bundesrat richten oder der jeweils zuständigen Stammkommission zur weiteren Bearbeitung vorlegen. Die neu überarbeiteten Handlungsgrundsätze sollen insbesondere den Informationsfluss von der NAD in die Stammkommissionen intensivieren und verbessern. Ebenso soll das Plenum der Räte anhand des Jahresberichtes der NAD über den Stand dieses Jahrhundertbauwerks orientiert werden und damit die Gelegenheit erhalten, in Anwesenheit des Verkehrsministers, Bundesrat Leuenberger, darüber eine Diskussion zu führen. Die Orientierung in den Räten obliegt dieses Jahr der GPK, im nächsten Jahr dann der Finanzkommission.

Ich verstehe mein Votum quasi als Einleitung, als generellen Überblick, denn ich gehe davon aus, dass sich der Präsident der NAD, Kollege Thomas Pfisterer, sowie weitere Mitglieder der NAD auch noch zu Punkten, die ihnen wichtig scheinen, äussern werden.

Dem Bericht der NAD zur Oberaufsicht über den Bau der Neuen Alpentransversalen im Jahre 2004 liegen unter anderem die halbjährlichen Standberichte des Bundesamtes für Verkehr zugrunde. Sie haben alle die Zusammenfassung des letzten Standberichtes erhalten.

Nun zu einigen Schwerpunkten, ich beginne mit den Kosten: Die mutmasslichen Endkosten, Stand Ende 2004, betragen 16,346 Milliarden Franken. Die Zunahme seit dem FinöV-Volksentscheid von 1998 beträgt rund 3,6 Milliarden bzw. 28 Prozent. Die Zunahme seit Ende 2003, also innert Jahresfrist, beträgt 535 Millionen Franken. Im Vergleich zu dem vom Parlament aufgestockten Gesamtkredit von 15,6 Milliarden Franken besteht somit eine Finanzierungslücke. Ich komme noch darauf zurück.

Hauptsächliche Ursachen dieser Kostensteigerungen sind erstens erhöhte Sicherheitsanforderungen, vorab der Systementscheid zum Ceneri-Basistunnel mit zwei Röhren und Querschlägen in kürzeren Abständen. Die Zahl der Querschläge musste übrigens auch am Gotthard und am Lötschberg aufgrund neuer internationaler Sicherheitsrichtlinien markant erhöht werden.

Eine zweite Ursache sind die Verbesserungen für Bevölkerung und Umwelt. Das betrifft insbesondere die Tieferlegung bei Frutigen und die Projekte Gotthard Nord und Erstfeld im Bereich Uri.

Eine dritte Ursache sind die Modernisierung der Bahntechnik, vorab ETCS Level 2 inklusive der konventionellen Ersatzsignalisierung an den Portalen des Lötschberg-Basistunnels als Rückfallebene, sowie die wesentlich teurere Eisenbahntechnik.

Die Ursachen sind also schwergewichtig politisch und rechtlich bedingte Bestellungsänderungen. Sie machen mehr als die Hälfte der Mehrkosten aus. Am Lötschberg sind es rund 49 Prozent, am Gotthard 62 Prozent. Ein Grossteil der Projektänderungen ist auf Bestellungsänderungen des Bundes, also auch des Parlamentes, zurückzuführen. Anders als oft angenommen spielt die Geologie eine untergeordnete Rolle und macht lediglich 5 bis 13 Prozent der Mehrkosten aus.

Fast mehr ins Gewicht fallen sowohl am Gotthard wie am Lötschberg gewisse Vergabe- oder Ausführungsmisserfolge, also auch Nachforderungen der Unternehmer. Über den Stand der Nachforderungen wird die NAD in der Übersicht, jedoch nicht im Detail informiert. Das ist verständlich und muss auch so sein. Zwischen den Erstellergesellschaften und den Unternehmungen laufen ja sehr harte Verhandlungen. Eine Indiskretion könnte den Staat Millionen von Franken kosten. Die NAD konnte sich aber davon überzeugen, dass die Nachforderungen sehr genau überprüft und nur so weit akzeptiert werden, als sie vertraglich vorgesehene und klar nachgewiesene Mehrleistungen darstellen.

Kritisch betrachtet die NAD die Kostenentwicklung in den Bereichen Linienführung im Kanton Uri sowie Bahntechnik. Obwohl noch in der Planungsphase, ist im Bereich Uri, also Gotthard Nord und Erstfeld, eine stetige Erhöhung der mutmasslichen Endkosten festzustellen. Insgesamt werden Projektänderungen mit Mehrkosten von rund 500 Millionen Franken ausgewiesen, das entspricht 68 Prozent der ursprünglichen Kostenbezugsbasis von rund 740 Millionen für diese Bauabschnitte.

Für die Bahntechnik hat die Alptransit Gotthard AG mit der Vorlage des Bauprojektes Mehrkosten von rund 290 Millionen Franken angemeldet. Davon waren Mitte 2004 lediglich 45 Millionen in der Endkostenprognose berücksichtigt. Diese unerwarteten Kostensteigerungen bei der Bahntechnik haben auch mit der Marktsituation zu tun. Es gibt in gewissen Bereichen nur sehr wenige Anbieter, und es ist auch hier wie überall: Der Markt diktiert den Preis.

Auch das elektronische Zugsicherungssystem ETCS Level 2 wird wesentlich teurer als ursprünglich angenommen, sowohl die Planungskosten wie auch die Ausrüstung, insbesondere auch, was die Lokomotiven anbelangt. Das System wurde sicher technisch weiterentwickelt, aber man muss auch klar feststellen, dass der Kostenvoranschlag im gesamten ETCS-Bereich zu optimistisch war.

Die mutmasslichen Endkosten von rund 16,3 Milliarden Franken für die Neat liegen innerhalb einer Kostengenauigkeit von plus/minus 15 Prozent. Klar festzuhalten ist, dass in dieser Endkostenprognose sämtliche noch nicht in Angriff genommenen Projekte enthalten sind, also auch Hirzel und Zimmerberg mit 1 Milliarde Franken. Alle diese Projekte werden ja derzeit durch den Bundesrat einer Überprüfung unterzogen; auch darauf komme ich noch zurück. Eine permanente Risikoanalyse macht Aussagen zur Genauigkeit bzw. zur Zuverlässigkeit der mutmasslichen Endkosten. Ende 2004 wird die Gefahr für Mehrkosten allein am Gotthard mit 850 Millionen Franken beziffert. Insgesamt beträgt das Mehrkostenrisiko 1,1 Milliarden Franken; die Chancen für Minderkosten werden jedoch lediglich mit 100 Millionen angegeben. Unter gleichbleibenden gesetzlichen und finanziellen Rahmenbedingungen beläuft sich die Endkostenprognose, inklusive dieses Mehrkostenrisikos, also auf rund 17,4 Milliarden Franken. Sie stellt aus heutiger Sicht den "worst case" dar, welcher meines Erachtens nicht eintreten darf. Darin noch nicht enthalten sind, wie ursprünglich vorgesehen, die Aufwendungen für Teuerung, Bauzinsen und Mehrwertsteuer.

Die NAD hat sich intensiv mit der Endkostenprognose auseinander gesetzt und ist bemüht, hier Transparenz zu schaffen. Was die Öffentlichkeit letztlich interessiert, ist die Frage, wie viel Geld bis zur Fertigstellung der Neat der Bundeskasse insgesamt entnommen werden muss. Eine Schätzung der effektiven Kosten der Neat bis zum Projektende muss darum neben den beeinflussbaren mutmasslichen Endkosten - die erwähnten 16,3 Milliarden Franken - auch alle nicht beeinflussbaren Kosten enthalten. Es sind dies, wie dargelegt, das Risikopotenzial für Mehrkosten sowie die bisher aufgelaufenen und bis zum Projektende voraussichtlich anfallenden Aufwendungen für Teuerung, Bauzinsen und Mehrwertsteuer. Gemäss einer Schätzung von Ende 2004 belaufen sich diese nicht beeinflussbaren Kosten bis zum Projektende auf rund 4 Milliarden Franken.

Nun zu den Terminen, und da zunächst zum Gotthard: Gemäss der revidierten Prognose des BAV per Ende 2004 wird für den Gotthard-Basistunnel mit einer kommerziellen Inbetriebnahme im Jahre 2015 oder 2016 gerechnet. Der Verzug beträgt somit rund zwei Jahre. Fast 50 Prozent der gesamten Tunnellänge sind am Gotthard ausgebrochen, und die letzten Vergaben stehen bevor. Mit der kommerziellen Inbetriebnahme der gesamten Gotthardachse, also inklusive Ceneri-Basistunnel, wird für das Jahr 2017 gerechnet.

Die Hauptgründe für die Verspätung sind die Rückstände bei den Bauarbeiten in Bodio und Faido infolge der schwierigen Geologie. Die Baulose des Tunnelvortriebes im Norden weisen im Gegensatz dazu einen recht beträchtlichen Vorsprung von sechs Monaten bis eineinhalb Jahren auf das Bauprogramm auf. Derzeit laufen Verhandlungen mit den betroffenen Unternehmungen, um eine Verschiebung der Losgrenzen zu erwirken, also eine Reduktion des Auftrages im Süden und eine Auftragserweiterung auf der Nordseite, sodass der Unternehmer im Norden, wenn er seine [PAGE 452] Losgrenze erreicht hat, die Bohrmaschine nicht abstellen muss und man nicht zwei Jahre warten muss, bis man von Süden her auch so weit ist und den Durchstich machen kann. Würde der Unternehmer im Norden nämlich weiterbohren können, könnte ein beträchtlicher Teil der heutigen Verspätung aufgeholt werden. So hat die Erstellergesellschaft die Hoffnung noch nicht ganz aufgegeben, den Gotthard-Basistunnel doch noch im Jahre 2014 fertig stellen zu können.

Zum Lötschberg: Dieser scheint nach wie vor auf Kurs zu sein. Sie merken die Nuance: Bei der noch inoffiziellen Orientierung vor einem Jahr habe ich zu Ihnen gesagt, der Lötschberg sei auf Kurs. Der Durchstich ist am vergangenen 28. April erfolgt. Bis Ende 2007 muss der Einbau der Eisenbahntechnik erfolgen, und es müssen erste Versuchsfahrten durchgeführt werden können. Von Mai bis Dezember 2007 erfolgt sodann eine reduzierte, teilweise bereits kommerzielle Inbetriebnahme mit Ertüchtigungsfahrten. Die volle kommerzielle Inbetriebnahme am Lötschberg sollte also - so hoffen wir - im Dezember 2007 wie geplant erfolgen. Die Frage ist nur, wie.

Praktisch alle Inbetriebnahmearbeiten seitens der Ersteller sind als zeitkritisch einzustufen. Das grosse Fragezeichen stellt noch immer das elektronische Zugsicherungssystem ETCS Level 2 dar. Dieses ist heute nicht einsatzfähig. Auf der Strecke Mattstetten-Rothrist können nur nachts, wenn keine Züge fahren, Testfahrten mit diesem System durchgeführt werden. Spätestens jedoch im Sommer 2006 muss über den operativen Einsatz dieses Systems am Lötschberg Gewissheit herrschen, damit der ab Dezember 2007 gültige Fahrplan definitiv festgelegt werden kann. Eine einfache, konventionelle Ersatzsignalisierung ist zwar vorgesehen. Sollte diese jedoch zum Zuge kommen müssen, könnten die vorgesehenen Kapazitäten durch den Lötschberg bei weitem nicht erreicht werden. Die Einhaltung des Termins Ende 2007 hat deshalb sehr hohe Priorität. Er kann nur durch eine optimale Vernetzung und Koordination aller anstehenden Arbeiten knapp erreicht werden.

Die BLS als künftige Betreiberin dieser Neubaustrecke versichert uns, dass sie ihrerseits mit den Vorbereitungen für die zeitgerechte Inbetriebnahme voll auf Kurs sei, d. h. innerhalb des vorgesehenen Zeitplans liege. Jede Verzögerung bei den vorgelagerten Arbeiten kann jedoch ohne ergänzende Steuerungsmassnahmen zu einer Verschiebung des Inbetriebnahmetermins führen. Die rechtzeitige Verfügbarkeit und Interoperabilität von ETCS Level 2 sowie die Ausrüstung der Lokomotiven mit diesem System für die Lötschbergachse müssen unbedingt zeitgerecht gewährleistet sein. Die Neat-Aufsichtsdelegation empfiehlt deshalb dem Bundesrat, angesichts der fehlenden Zeitreserven zu prüfen, ob und allenfalls welche Beschleunigungsmassnahmen ergriffen werden müssen, damit die termingerechte Inbetriebnahme der Lötschberg-Basislinie sichergestellt werden kann.

Noch zu den Zufahrtsstrecken im Ausland: Im Norden sieht es gut aus: In den deutschen Planungen hat der Ausbau der Rheintallinie von Karlsruhe bis Basel oberste Priorität. Deutschland hat kürzlich mit dem Bau des Katzenbergtunnels zwischen Basel und Freiburg im Breisgau begonnen. Die deutsche Zufahrtsstrecke nach Basel wird etappenweise in Betrieb genommen und bis zur Fertigstellung des Gotthard-Basistunnels vollumfänglich in Betrieb sein.

Die Zufahrtsstrecken in Italien bereiten uns mehr Probleme. Sie dürften nach meiner Beurteilung wohl kaum schon bei der Inbetriebnahme der Neat bereitstehen. Dies wäre zu bedauern, denn ohne funktionstüchtige Zufahrtsstrecken, insbesondere auch im Süden, kann die Neat das Ziel der Verkehrsverlagerung nur ungenügend erfüllen. Die NAD wird sich an ihrer nächsten Sitzung im Detail über die Situation bei den italienischen Zufahrtsstrecken orientieren lassen.

Zum Inland: Der Bundesrat wird im Jahre 2007 dem Parlament eine Gesamtschau über sämtliche Eisenbahn-Grossprojekte vorlegen. Dabei werden auch die Neat-Zufahrtsstrecken punkto Notwendigkeit oder Ausführungstermin überprüft. Eine begründete Etappierung und auch Verzichtplanung über alle Projekte wird dem Parlament also 2007 vorliegen. Erst gestützt darauf will der Bundesrat einen weiteren Zusatzkredit zum Neat-Gesamtkredit beantragen. In Bezug auf die Frage, ob dieses Vorgehen rechtlich absolut in Ordnung ist, gehen die Meinungen auseinander. Ich überlasse dieses heikle Feld gerne den Juristen und Finanzexperten in unserem Rat. Sachlich macht dieses Zuwarten allerdings Sinn, denn wir hoffen ja sehr, dass nicht die gesamte heute bestehende Finanzierungslücke mit einem Zusatzkredit abgedeckt werden muss. Die laufende Überprüfung aller Grossprojekte muss zwingend zu wesentlichen Einsparungen führen. Auch ein Wegfall des Kostendrucks wäre meines Erachtens zu bedauern.

Der am 10. Juni 2004 vom Parlament aufgestockte Neat-Gesamtkredit beträgt 15,6 Milliarden Franken. Die mutmasslichen Endkosten überstiegen Ende 2004 den Neat-Gesamtkredit um über 740 Millionen Franken. Das ist die heute ausgewiesene Finanzierungslücke. Rechnet man aber das Risikopotenzial für Mehrkosten dazu, das ich Ihnen dargelegt habe, ergibt sich sogar eine theoretisch mögliche Unterdeckung von rund 1,8 Milliarden Franken, was unter keinem Titel akzeptabel wäre. Die Neat-Aufsichtsdelegation erwartet deshalb vom Bundesrat, dass er bei der Überprüfung der noch nicht in Angriff genommenen Bauprojekte intensiv nach Verzichts- und Redimensionierungsmöglichkeiten sucht.

Mit der Gesamtschau sind dem Parlament im Jahre 2007 demnach folgende Unterlagen vorzulegen: erstens die Anträge über Vorhaben, auf welche definitiv verzichtet werden soll; zweitens eine klare Prioritätenordnung, d. h. ein den finanziellen Möglichkeiten angepasster Etappierungs- und Terminplan für die verbleibenden Projekte und deren Priorisierung; drittens, darauf abgestimmt, der entsprechende Finanzierungsplan.

Noch einige weitere Bemerkungen: Es wird uns oft gesagt, dass die Arbeiten zu teuer vergeben würden und dass der Baustandard viel zu perfektionistisch und damit zu teuer sei. Die NAD hat auf die Arbeitsvergaben keinen direkten Einfluss. Sie lässt sich aber darüber orientieren, insbesondere, wenn ihr angeblich unkorrekte oder fragwürdige Arbeitsvergebungen gemeldet werden. Die erhaltenen Erklärungen erschienen uns stets plausibel, und wir konnten bis heute keine Verletzungen von Vergabevorschriften feststellen.

Die Standards werden gemäss Aussagen des BAV laufend von den Erstellergesellschaften überprüft und optimiert. Infolge des hohen Kostendrucks wird auch laufend weiter nach Kompensationsmöglichkeiten gesucht. Die Kompensationserfolge Ende letzten Jahres werden mit rund 247 Millionen Franken ausgewiesen, Ende 2003 betrugen sie noch 159 Millionen Franken.

Auf Druck der NAD und unter Mithilfe des Bundesrates hat nun die Weko im zweiten Anlauf doch eine Untersuchung bezüglich der angeblich überhöhten Zementpreise beschlossen. Wir warten nun dieses Untersuchungsergebnis ab, wobei wir schon hoffen, dass dieses vorliegt, bevor die Bauarbeiten fertig sind.

Ich komme zu den Schlussbemerkungen: Die Neat wird zwar immer teurer, aber ich hoffe, dass ich Ihnen doch einigermassen verständlich erklären konnte, warum das so ist. Nimmt man nur die bis heute aufgelaufenen wirklich unvorhergesehenen Mehrkosten, steht die Neat eigentlich nicht so schlecht da, denn ich kenne einige wesentlich kleinere öffentliche Bauvorhaben mit prozentual weit höheren Kostenüberschreitungen. Der grösste Teil der Mehrkosten ist auf Bestellungsänderungen zurückzuführen. Die Kosten laufen auch nicht aus dem Ruder, wie manchmal zu lesen ist. Jeder ausgegebene Franken ist nachvollziehbar und belegt. Neben den Kontrollorganen der Betreibergesellschaften führen auch das BAV und die Eidgenössische Finanzkontrolle laufend Prüfungen durch, und ihre Empfehlungen sind von den Erstellergesellschaften stets umgesetzt worden. Auch darüber wacht die NAD, aber es gilt eben, wachsam zu bleiben. Die von der NAD errechneten maximalen Endkosten dürfen meines Erachtens, wie gesagt, nicht eintreten. Das Kostenmanagement auf allen Stufen, aber auch der Stand des FinöV-Fonds und dessen zukünftige Entwicklung müssen [PAGE 453] stets im Auge behalten werden. Wir sind auch vor weiteren Überraschungen nicht gefeit, denn die Bauzeit am Gotthard beträgt noch zehn Jahre. Als Optimist hoffe ich natürlich, dass der Berg manchmal auch gnädig sein wird, sodass es positive Überraschungen gibt und, wie auch schon geschehen, erwartete Mehrkosten nicht anfallen.

Zum Schluss möchte ich betonen, dass wir in der Neat-Aufsichtsdelegation nie den Eindruck hatten, es würden uns Informationen vorenthalten - im Gegenteil: Wir werden laufend und offen informiert, und wir bekommen sämtliche Unterlagen, die wir verlangen. Für diese Offenheit, aber auch für die unkomplizierte und gute Zusammenarbeit möchte ich den Verantwortlichen der Erstellergesellschaften, dem UVEK, dem BAV und heute ganz speziell dem in Pension gehenden Vizedirektor und Leiter des BAV/Bau, Herrn Peter Testoni, im Namen der NAD herzlich danken.

Die GPK hat den Bericht der NAD über den Bau der Neat im Jahre 2004 an einer gemeinsamen Sitzung beider Kommissionen am 10. Mai behandelt.

Namens der GPK beantrage ich Ihnen, vom Bericht Kenntnis zu nehmen.