Savary Géraldine · Nationalrat · 2005-10-05

Wortprotokoll

En préambule, j'aimerais regretter le fait que la discussion sur l'article constitutionnel sur l'éducation soit en catégorie III. Modifier la Constitution n'est pas un acte politique anodin; chacun aurait dû pouvoir s'exprimer librement sur le sujet, comme les citoyennes et citoyens devront le faire au moment de la votation populaire. La refonte des articles constitutionnels sur la formation constitue un projet d'importance, surtout en ces temps où les fronts politiques se durcissent, où les compromis semblent impossibles et où les relations entre les cantons et la Confédération se crispent. Qu'on juge par l'acte.

Les Commissions de la science, de l'éducation et de la culture des deux chambres se sont mises d'accord pour élaborer un projet. La Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP) y appose son "Stempel". Les partis politiques, dans leur très large majorité, parlent presque d'une seule voix. Et la Confédération, consultée, soutient la démarche. Que demande le peuple? Il pourra se prononcer vraisemblablement en septembre de l'année prochaine.

Tout cela n'a pas été sans mal, vous vous en doutez. Dès la constitution de l'Etat fédéral, la question de l'éducation, de l'instruction s'est posée au centre des débats, sans que les réformateurs de l'époque aient réussi à imposer leur vision. Le peuple et les cantons furent toujours réticents à inscrire dans la Constitution le devoir d'une école unifiée. Les scrutins populaires aussi ont régulièrement sanctionné les rares velléités à créer un système de formation mieux coordonné en Suisse, en 1882, en 1973 ou encore en 1985.

Aux balbutiements en matière de coordination scolaire ont souvent succédé de longs et pesants silences, jusqu'à ce que le 30 avril 1997, notre ancien collègue, le socialiste Hans Zbinden, dépose une initiative parlementaire demandant la création d'un espace éducatif suisse homogène, de haut niveau et de qualité en matière de formation. Le Conseil national accepte cette proposition par 91 voix contre 39. La Commission de la science, de l'éducation et de la culture du Conseil national est alors chargée d'élaborer un projet. Trois étapes ont jalonné cette opération.

Le travail de la sous-commission de la CSEC commence le 19 avril 2000 et se termine le 17 août 2001. La CSEC accepte, à une large majorité, un premier projet pour un nouvel article 61a, qui donne des compétences élargies à la Confédération. La version ne reçoit le soutien ni de la CDIP, ni celui de la CSEC du Conseil des Etats. Le noeud se situe bien évidemment autour de la question des rapports entre les cantons et la Confédération. Ce projet ne respecterait plus les spécificités helvétiques, les particularités linguistiques et les régionalismes. L'échec est sans appel.

Commence alors une deuxième phase, le 20 décembre 2001. Les travaux reprennent, mais la sous-commission décide de travailler avec la CDIP. Cette fois-ci, la méthode est bonne. Sont traitées dans le même temps les initiatives "Harmonisation des systèmes éducatifs cantonaux" des cantons de Bâle-Campagne (02.302), de Soleure (03.302) et de Berne (04.304). La sous-commission associe un expert, le professeur Bernhard Ehrenzeller, de l'Université de Saint-Gall, pour travailler sur les nouveaux articles 62 à 67. Les objectifs sont clairs: dessiner par le biais d'un article constitutionnel un espace suisse de la formation cohérent et de qualité, déterminer le niveau de la subsidiarité fédérale, et enfin fixer les règles de coordination entre les cantons. Le 13 novembre 2003, la commission propose deux variantes à la consultation. Une première variante qui donne à la Confédération un rôle actif dans la coordination entre les cantons et une autre, plus mesurée, plus nuancée, qui garde la subsidiarité comme cadre de référence. De manière générale, la procédure de consultation a été très positive, chacun reconnaissant la nécessité d'un nouvel article constitutionnel sur l'éducation. La majorité des réponses privilégient le maintien de la subsidiarité fédérale, alors que les partis politiques dans leur majorité préfèrent une version plus contraignante, qui renforce le rôle de la Confédération.

La dernière étape des travaux se joue à Saint-Gall, où les membres des commissions des deux chambres, ainsi que la CDIP, se réunissent pour prendre connaissance des résultats de la consultation. Ce qu'on a appelé par la suite "l'esprit de Saint-Gall" souffle sur les travaux des participants, qui réussissent à établir une feuille de route commune. Il est ainsi décidé que les commissions des deux chambres travailleront ensemble et intégreront à leurs réflexions l'élaboration d'un article sur les hautes écoles, répondant ainsi à l'initiative parlementaire Plattner 03.452, "Réforme de l'enseignement supérieur". Le 12 mai 2005, le projet commun est adopté par la CSEC.

Qu'apportent concrètement ces nouveaux articles constitutionnels? En résumé, le renouvellement des règles en matière de formation vise à ce que la Confédération et les cantons mettent en place un espace suisse de la formation homogène, de haut niveau et qui couvre l'ensemble du territoire.

Pour y parvenir, le projet prévoit non seulement une révision des articles 62 à 67 de la Constitution fédérale, mais la création de trois nouveaux articles, les articles 61a, 63a et 64a. Au coeur du projet, une mission d'importance pour l'avenir de notre pays: assurer un espace éducatif suisse de qualité, capable aussi de s'imposer sur la scène européenne et internationale. Pour y parvenir, les articles constitutionnels invitent de façon impérative les cantons à collaborer, et suggèrent de façon non moins directe à la Confédération de jouer de ses prérogatives pour favoriser cette coopération. Même si la souveraineté en matière d'instruction reste cantonale, l'objectif de collaboration devient central. Et pour la Confédération, coordonner n'est plus seulement un droit, c'est désormais un devoir.

Si l'on entre dans les détails, l'article 62 décrète que la Confédération est habilitée à légiférer sur l'âge du début de la scolarité et la scolarité obligatoire, la durée et les objectifs des niveaux d'enseignement, les conditions de passage de l'un à l'autre et la reconnaissance des diplômes, s'il s'avère qu'une coordination déjà existante ne permet pas de fixer convenablement les conditions pour la cohérence de cet espace éducatif suisse.

La formulation choisie au final et après consultation par la commission n'est pas le fruit du hasard. Il est clairement écrit que la Confédération édicte les instructions nécessaires si la coordination ne fonctionne pas. En d'autres termes, le mécanisme contraignant pourra être actionné si une majorité politique arrive à la conclusion que la coordination a échoué et qu'il convient d'agir. Notons que, sur ce sujet, une minorité de la commission n'est pas prête à faire le pas d'un objectif constitutionnel aussi impératif et a décidé de privilégier la forme potestative.

L'article 63 concerne la formation professionnelle. Si la question de la formation professionnelle est déjà inscrite dans la Constitution, le présent projet renforce là aussi les compétences de la Confédération, puisqu'elle a l'obligation d'encourager la diversité et la perméabilité de l'offre. La commission tenait particulièrement à garantir l'égalité des chances entre la formation professionnelle et la formation universitaire. Dans la même logique, pour unifier et donner une cohérence à l'espace suisse de la formation, les Commissions de la science, de l'éducation et de la culture des deux chambres ont décidé d'introduire dans cette réforme constitutionnelle un article sur les hautes écoles, l'article 63a.

Ainsi, l'exigence de coopération et de coordination traverse tout le domaine de la formation.

Mine de rien, l'article 63a modifie considérablement le cadre législatif existant. En effet, la base constitutionnelle est aujourd'hui insuffisante pour assurer un nouveau pilotage [PAGE 1390] des hautes écoles en Suisse. Le nouvel article dépasse les pratiques actuelles, qui font de la subvention fédérale la carotte et de la coordination intercantonale le bâton. Il pose les bases d'un pilotage effectif du système des hautes écoles, exercé conjointement par les cantons et la Confédération. La conception d'une gouvernance cohérente de l'espace suisse de l'enseignement supérieur et de la recherche trouve ainsi son expression dans le droit constitutionnel.

L'article 63a comporte des innovations importantes qui aboutissent à une refonte du système suisse des hautes écoles. Ainsi, le terrain est propice à la mise en place d'une loi-cadre sur le paysage des hautes écoles et pour que ce dernier puisse faire face aux défis qui l'attendent en termes de transparence, de démocratie interne, d'égalité des chances et d'amélioration de la qualité de l'enseignement.

Enfin, dernière nouveauté importante (art. 64a), le projet de refonte des articles constitutionnels inscrit la formation continue comme un objectif de la Confédération. Celle-ci peut fixer des principes applicables aux établissements de formation continue publics et privés. Là aussi, une minorité de la commission a estimé que l'action législative ne devait rester qu'une possibilité, les cantons pouvant toujours user de leurs prérogatives.

Au nom de la commission, je vous demande donc de soutenir le projet d'article constitutionnel sur l'éducation parce qu'il est le résultat de cinq ans de travail régi par le souci de trouver une solution à la fois ambitieuse et consensuelle; parce que la consolidation d'un nouvel espace suisse de la formation doit être une des tâches prioritaires dans notre pays pour les années à venir. Il est essentiel que sur cette nouvelle carte, l'harmonisation des systèmes soit renforcée, tout comme la coopération et la collaboration. Avec ce nouvel article, nous disposons d'un outil précieux pour améliorer la qualité de la formation en Suisse à tous les niveaux.

Enfin, et c'est loin d'être négligeable, cet article constitutionnel réinvente la relation entre les cantons, d'une part, et entre ces derniers et la Confédération, d'autre part. Leur collaboration n'est plus un choix, mais un devoir.

Le Conseil fédéral n'a pas participé à l'élaboration du projet, mais il a montré son intérêt à son égard. Tant mieux, car nous savons depuis peu de temps que c'est convaincu que le Conseil fédéral est le plus convaincant. Nous nous réjouissons donc d'affronter la votation populaire sur cette question.