Pagan Jacques · Nationalrat · 2005-10-06

Wortprotokoll

Jeudi dernier, notre conseil a pris acte, sans opposition, du rapport annuel du Conseil fédéral sur les activités de la Suisse au Conseil de l'Europe en 2004. Les rapporteurs de ce texte, Messieurs Andreas Gross et Walter Schmied, ont notamment évoqué à cette occasion le Protocole no 14 du 13 mai 2004 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, amendant le système de contrôle de la convention. C'est justement ce protocole no 14 qui fait l'objet du présent débat et que la commission vous propose, à l'unanimité de ses membres, d'approuver en acceptant l'arrêté fédéral, autorisant ainsi le Conseil fédéral à le ratifier.

Aux dires du Conseil fédéral, notre pays a pris une part active à l'élaboration de ce protocole, puisqu'il a présidé aux travaux y relatifs et a suggéré avec l'Allemagne les principales innovations qu'il a permis de matérialiser dans le but de simplifier et d'accélérer le traitement des procédures de recours. Nos deux collègues membres de la Commission de politique extérieure nous l'ont rappelé: la Cour européenne des droits de l'homme est l'un des piliers du Conseil de l'Europe. Elle a pour ambition d'assurer à 800 millions de citoyens européens, répartis dans les 46 Etats membres, la protection des droits de l'homme. Il s'agit d'une tâche absolument gigantesque que l'institution peine à remplir pleinement, puisqu'elle croule actuellement sous les dossiers. A fin 2004, près de 80 000 requêtes étaient pendantes, et la cour s'attend à en recevoir près de 52 000 pour l'exercice 2005.

Les deux principales causes de cet afflux massif de dossiers résident d'abord dans les dizaines de milliers de requêtes déclarées irrecevables; cela correspond à peu près à plus de 90 pour cent des requêtes. Ensuite, il y a les requêtes qui sont au contraire bien fondées, mais qui ont un caractère répétitif parce qu'elles sont affligées du même vice juridique, par exemple la longueur arbitraire des procédures nationales ou encore l'inexécution des décisions judiciaires en matière civile. Pour ces deux types de requêtes, le protocole no 14 propose d'adopter des procédures simplifiées.

Alors, parlons d'abord des requêtes justifiées déclarées irrecevables. Un nouveau système de filtrage est mis en place avec un juge unique assisté de rapporteurs. De plus, un nouveau critère de recevabilité permettra à la cour de rejeter les requêtes de peu d'importance, sauf si le respect des droits de l'homme exige leur examen sur le fond parce que, malgré leur banalité, elles soulèvent des questions sérieuses importantes. A cette première clause de sauvegarde s'en ajoute une seconde. La cour ne pourra en effet jamais déclarer irrecevable une requête à cause de sa banalité si l'affaire n'a pas été dûment examinée par un tribunal sur le plan interne.

Pour ce qui est maintenant des requêtes manifestement bien fondées, les comités de trois juges pourront, à la suite d'une procédure sommaire, rendre à l'unanimité un arrêt constatant la violation de la convention, lorsque l'affaire peut être tranchée sur la base d'une jurisprudence bien établie de la cour. D'autres mesures seront introduites telle la possibilité pour le Comité des ministres de demander à la cour une interprétation d'un arrêt ou d'introduire une procédure en manquement contre un Etat qui persisterait à ne pas exécuter un arrêt.

A noter également que le mandat des juges sera désormais de neuf ans et qu'il ne sera pas renouvelable. Pour sa part, le Haut-Commissaire aux droits de l'homme pourra intervenir devant la Cour par le biais d'un droit de tierce intervention, mais sans avoir pour autant le droit de saisir cette instance. Enfin, le protocole no 14 prévoit expressément la possibilité pour l'Union européenne d'adhérer à la convention, ce qui ne pourrait être le cas que lorsqu'elle aura acquis la personnalité juridique, ce qui lui a été récemment refusé par le rejet du projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Le protocole no 14 a été adopté par les Etats membres du Conseil de l'Europe le 13 mai 2004. Il comprend 22 articles en tout et pour tout. Lors de son examen par la Commission des affaires juridiques, les membres de celle-ci ont bénéficié des explications fournies par Monsieur Philippe Boillat, vice-directeur de l'Office fédéral de la justice. Ce dernier a insisté sur le fait que le protocole no 14 marquera un net progrès dans le traitement des requêtes. Il n'est toutefois pas suffisant à lui seul. Encore faut-il que les Etats membres favorisent une meilleure protection des droits de l'homme par la mise en place d'une organisation judiciaire, elle-même plus efficace à ce sujet au plan national. C'est le sens des recommandations que le Comité des ministres a parallèlement adressées aux Hautes Parties contractantes et dont le résultat attendu et espéré sera à terme d'alléger le travail de la Cour européenne des droits de l'homme, en dissuadant les justiciables de s'adresser à elle, parce qu'ils auront eu le sentiment que leur cause aura été tranchée conformément au droit supérieur dont il s'agit.

Plusieurs membres de la commission se disent conscients de certaines imperfections du protocole no 14, même si dans son principe celui-ci n'est guère contestable. Si le recours au système du juge unique n'est pas la panacée, le renforcement des structures de fonctionnement de la Cour en matière de personnel partiellement en voie de réalisation ne saurait endiguer le flot impétueux des requêtes, à moins d'être lui-même disproportionné. On signalera ici que neuf Etats fournissent à eux seuls 77 pour cent des requêtes. Ce sont: la Russie - 14 pour cent des requêtes; la Pologne - 14 pour cent; la Turquie - 12 pour cent; la Roumanie - 12 pour cent; la France - 6 pour cent; l'Ukraine - 6 pour cent; l'Italie - 5 pour cent; l'Allemagne - 5 pour cent; le [PAGE 1482] Royaume-Uni - 3 pour cent. La Suisse de son côté contribue au dépôt de 0,3 pour cent des requêtes.

Dans la foulée de son acceptation, à l'unanimité, de l'arrêté fédéral relatif à l'approbation du protocole no 14, la commission a examiné la pétition RA 05.22, par laquelle son auteur demande que les autorités suisses interviennent auprès de la Cour européenne des droits de l'homme, afin que la procédure d'examen préalable prévue à l'article 28 CEDH dans son libellé actuel soit supprimée et remplacée par une meilleure réglementation. Il critique en particulier le fait que la décision d'irrecevabilité prononcée par un comité dans un cas le concernant personnellement n'ait pas été motivée. La commission a pris connaissance du fait que les décisions d'irrecevabilité prises à l'unanimité par les comités de trois juges dans les affaires manifestement irrecevables ne sont plus motivées. La demande va à l'encontre des buts poursuivis par le protocole no 14 tels qu'ils ont été définis tout à l'heure.

La commission, dans ces conditions, n'a pas repris la demande du pétitionnaire.

C'est le lieu de rappeler ici que, comme on l'a vu plus haut, le protocole no 14 améliore la situation des justiciables en matière de filtrage des requêtes suspectes d'irrecevabilité. Les décisions sur des requêtes manifestement irrecevables ne peuvent cependant être toutes motivées à moins de contraindre la cour à un travail impossible à réaliser quand elle ne dispose pas des informations élémentaires nécessaires.

A l'unanimité de ses membres, la commission vous invite donc à entrer en matière et à adopter l'arrêté fédéral relatif à l'approbation du Protocole no 14 du 13 mai 2004 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, amendant le système de contrôle de la convention.