Leumann-Würsch Helen · Ständerat · 2005-09-19

Wortprotokoll

In der Motion, über die wir hier zu befinden haben, geht es um die Funktionsweise und die Führung unserer Nachrichtendienste und somit um ein Thema, das in unserem Rat nur sehr selten zur Sprache kommt. Diese Situation ist systemimmanent, die Nachrichtendienste eignen sich von ihrem Auftrag und ihrer Geheimhaltungskultur her nicht besonders für die parlamentarische Beratung.

Seit der Fichenaffäre und der Aufdeckung der P-26 und P-27 hat sich die Politik gezwungenermassen vermehrt für die Nachrichtendienste interessiert. Auf Parlamentsstufe wurde 1991 die Geschäftsprüfungsdelegation geschaffen mit der Aufgabe, die heiklen Bereiche des Bundes einer straffen parlamentarischen Kontrolle zu unterziehen. Auch auf Exekutivstufe wurden Vorkehrungen getroffen. So schuf der Bundesrat Ende 1999 im Anschluss an zwei parlamentarische Vorstösse von Samuel Schmid und Bruno Frick den Sicherheitsausschuss des Bundesrates. Dieser hat die sicherheitspolitischen Beschlüsse des Bundesrates vorzubereiten und den Grundauftrag des Strategischen Nachrichtendienstes zu definieren. Dieser Ausschuss wird von einem Nachrichtenkoordinator unterstützt, der für die Zusammenarbeit zwischen den Nachrichtendiensten des Bundes zu sorgen hat. Weiter reformierte der Bundesrat den Auslandnachrichtendienst im VBS und schuf den Strategischen Nachrichtendienst. Dieser ist nicht mehr der Armeeführung, sondern dem Vorsteher des VBS direkt unterstellt.

Was die innere Sicherheit betrifft, verabschiedete das Parlament 1997 das Bundesgesetz zur Wahrung der inneren Sicherheit, das die Tätigkeiten des Dienstes für Analyse und Prävention, also des Inlandnachrichtendienstes, eng umschreibt. Im Unterschied zum Strategischen Nachrichtendienst ist der Dienst für Analyse und Prävention nicht dem Vorsteher des VBS, sondern dem Direktor des Bundesamtes für Polizei unterstellt.

Die von mir präsidierte Geschäftsprüfungsdelegation, in deren Namen ich hier spreche, untersucht laufend und vertieft die geheimen Aktivitäten und Tätigkeiten des Bundes, um Bereiche, die eine politische Intervention erfordern, rechtzeitig zu erkennen. Dabei bemüht sich die Geschäftsprüfungsdelegation, Probleme frühzeitig aufzudecken, und trägt in direktem Kontakt mit den betroffenen Behörden zur Behebung der festgestellten Unzulänglichkeiten und Missstände bei. Trotz der bedeutenden Verbesserungen im Bereich der schweizerischen Nachrichtendienste - was für Fortschritte sind doch gemacht worden seit den Schreckensmeldungen der PUK EJPD und der PUK EMD, seit der Bellasi-Affäre, seit dem Skandal um die Kontakte der Schweiz zu den südafrikanischen Geheimdiensten oder seit all den verschwiegenen Affären, die dank der vorsorglichen Massnahmen der Delegation nie an die Öffentlichkeit gelangt sind! -, sind nach Auffassung der Geschäftsprüfungsdelegation die Koordination und die politische Führung der Nachrichtendienste noch nicht optimal. Es gibt zahlreiche Beispiele mangelnder Zusammenarbeit zwischen den Nachrichtendiensten, aber sie dürfen hier aus Gründen der Diskretion nicht erwähnt werden.

In letzter Zeit hat sich die Delegation mehrmals mit den Vorstehern des VBS und des EJPD sowie mit der Vorsteherin des EDA über die verschiedenen Vorfälle unterhalten; ich erwähne hier nur die Entführung von Schweizern in der algerischen Wüste oder den Fall Mohammad A., zu welchem wir demnächst unsere Schlussfolgerungen vorlegen werden. Das wichtigste Problem besteht darin, dass das System der Nachrichtendienste auf dem Grundsatz der Koordination anstelle eines integrativen Modells in Form eines Landesnachrichtendienstes basiert. Dies bedeutet, dass die verschiedenen Dienste, die sich mit der Beschaffung und Auswertung von Nachrichten befassen, verschiedenen Departementen angeschlossen sind, nämlich dem VBS, dem EJPD und dem EDA, und dass es somit keine zentrale Führung auf der Ebene eines einzigen Departementes gibt.

Die Koordination der Tätigkeit der Dienste wird vom Sicherheitsausschuss des Bundesrates gewährleistet. Der Ausschuss trifft sich einmal im Monat, um wichtige Themen der Sicherheitspolitik zu erörtern. Sowohl der Sicherheitsausschuss des Bundesrates als auch der Nachrichtenkoordinator sind beratende Organe. Sie verfügen über keine Entscheidungskompetenz und sind gegenüber den unterstellten Diensten nicht weisungsbefugt. Dies bedeutet, dass die Bestimmung der Bedürfnisse und die zu ergreifenden Massnahmen weitgehend der Einschätzung der betroffenen Departementsvorsteher überlassen bleiben. In dieser Situation kann der Nachrichtenkoordinator systembedingt seine Rolle nicht wahrnehmen.

In den Augen der Geschäftsprüfungsdelegation genügen die im Jahre 1999 vom Bundesrat beschlossenen Reformen den gesteckten Zielen noch nicht. Für die Unzulänglichkeiten der heutigen Situation gibt es wie gesagt zwei Gründe: einerseits eine fehlende politische Vision und andererseits ein Koordinationsdefizit. Der Bundesrat hat anerkannt, dass die heutige Situation verändert werden muss. Am 22. Juni dieses Jahres hat er folgende Massnahmen zur Verbesserung des Systems und der Koordination der Nachrichtendienste getroffen: Der Dienst für Analyse und Prävention und der Strategische Nachrichtendienst werden in den Bereichen Terrorismus, organisierte Kriminalität und Proliferation von Massenvernichtungswaffen enger kooperieren. Zu diesem [PAGE 677] Zweck werden drei gemeinsame Auswertungs- und Analyseplattformen geschaffen, in denen die jeweiligen Mitarbeitenden Informationen austauschen und analysieren werden. Das Plattformmodell wird auf den 1. Januar 2006 realisiert. Der Strategische Nachrichtendienst und das Zentrum für internationale Sicherheitspolitik aus dem EDA werden intensiver zusammenarbeiten und hierzu eine Leistungsvereinbarung abschliessen, die unter anderem die Details der Schnittstelle zwischen den beiden Diensten regelt. Die Funktion des Nachrichtenkoordinators wird ersatzlos abgeschafft, und Ende 2006 soll eine erste Bilanz der engeren Zusammenarbeit gezogen werden und sollen allenfalls weitere Massnahmen bezüglich Unterstellung und Führung der Nachrichtendienste getroffen werden.

Die Geschäftsprüfungsdelegation hat den Bundesratsbeschluss mit den Mitgliedern des Sicherheitsausschusses am 30. August dieses Jahres eingehend diskutiert. Die beschlossenen Massnahmen erfüllen gewisse Forderungen der Geschäftsprüfungsdelegation nur teilweise und andere gar nicht. Der Beschluss stellt jedoch einen ersten pragmatischen Schritt zur Verbesserung des Funktionierens der Nachrichtendienste dar. Der Beschluss ist geeignet, den Informationsaustausch sowie die Kohärenz zwischen dem Dienst für Analyse und Prävention und dem Strategischen Nachrichtendienst in den Bereichen Terrorismus, organisierte Kriminalität und Proliferation von Massenvernichtungswaffen unmittelbar zu verbessern.

In einigen Bereichen sind die Massnahmen, die aufgrund des Bundesratsbeschlusses zu treffen sind, jedoch noch nicht konkretisiert. Hier ist aus Sicht der Geschäftsprüfungsdelegation vor allem die notwendige Einbindung der Bundeskriminalpolizei in das Plattformmodell zu nennen. Für die Geschäftsprüfungsdelegation sind auch der gegenseitige Zugang zu den verschiedenen Datenbanken sowie die Steuerung der Beschaffung der Daten nicht befriedigend geregelt. Entsprechende Weisungen des Bundesrates sollen bis spätestens 2005 erarbeitet werden.

Aus diesem Grund kann sich die Geschäftsprüfungsdelegation zu den Vorschlägen des Bundesrates noch nicht abschliessend äussern. Aus heutiger Sicht müssen wir feststellen, dass das Plattformmodell des Bundesrates die politische Führung der Nachrichtendienste weder stärkt noch verbessert. Der Sicherheitsausschuss des Bundesrates als departementsübergreifendes Organ hat nach wie vor keine Weisungsbefugnis gegenüber den Diensten, die weiterhin dem jeweiligen Departement unterstellt bleiben. Dies bedeutet, dass die Festlegung der Bedürfnisse und der zu ergreifenden Massnahmen vorwiegend der Einschätzung der betroffenen Departemente und Dienste überlassen bleibt. Die politische Verantwortung ist dementsprechend nach wie vor grundsätzlich, nach dem Prinzip der Unterscheidung zwischen innerer und äusserer Sicherheit, auf verschiedene Departemente verteilt.

Die Geschäftsprüfungsdelegation ist der Auffassung, dass diese Teilung den heutigen transnationalen Bedrohungen nicht mehr entspricht. Es würde den Rat im Übrigen sicher interessieren, wie sich der Bundespräsident als Präsident des Sicherheitsausschusses des Bundesrates zu dieser Frage stellt. Die Geschäftsprüfungsdelegation ist der festen Überzeugung, dass die beiden Nachrichtendienste unter eine einzige und straffe Führung gehören und sich auf eine einheitliche Gesetzesgrundlage abstützen sollten, wie die Motion des Nationalrates dies verlangt. Nur so kann aus heutiger Sicht die politische Führung sichergestellt, können die Synergien optimal genutzt und die Ressourcen effizient eingesetzt werden. In diesem Zusammenhang stellt die Motion des Nationalrates, über die wir heute sprechen, ein nützliches Mittel dar, die Diskussion zu diesem Thema voranzutreiben und auf den Bundesrat den nötigen Druck auszuüben.

Die SiK-SR empfiehlt uns, die Motion etwas weniger verbindlich zu formulieren. Die Geschäftsprüfungsdelegation ist der Meinung, dass die Motion ohne jegliche Änderung angenommen werden sollte. Wir verstehen die Argumente der SiK-SR. Da wir aber über die Einzelheiten, die Funktionsweise und die Kultur der Nachrichtendienste, welche die SiK nicht kennen kann, im Bild sind, bedauern wir, dass sie die Verbindlichkeit der Motion des Nationalrates abschwächen will.

Hier muss daran erinnert werden, dass die Motion einer grösseren Vorlage entsprungen ist, welche die SiK-NR veranlasste, das System der Nachrichtendienste ausführlich zu untersuchen. Der Bericht der SiK-NR wurde im Januar dieses Jahres veröffentlicht. Ich möchte den Mitgliedern unseres Rates empfehlen, diesen zu konsultieren, um sich ein Bild von der Bedeutung dieser Motion zu machen. Gemäss diesem Bericht besteht kein Zweifel daran, dass es einer einheitlichen Gesetzesgrundlage für die Nachrichtendienste bedarf. Die Analyse wurde also bereits von der SiK-NR vorgenommen, es scheint deshalb fraglich, ob der Bundesrat nochmals mit der Prüfung dieser Angelegenheit zu beauftragen sei.

Mit der von der SiK-SR vorgeschlagenen Massnahme verlieren wir auch insofern Zeit, als die Motion im Nationalrat nochmals behandelt werden muss, was in dieser Session nicht mehr möglich ist.

An dieser Stelle möchte ich noch darauf hinweisen, dass die SiK-NR in ihrem Bericht zum Schluss kam, dass die Geschäftsprüfungsdelegation zufriedenstellend funktioniere und ihr das zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötige Gesetzesinstrumentarium zur Verfügung stehe.

Der Bericht betonte allerdings, dass die Ressourcen der Geschäftsprüfungsdelegation in keinem Verhältnis zum Umfang und zur Komplexität ihres Auftrages stehen. Aus diesem Grund haben wir die Verwaltungsdelegation ersucht, unserem Sekretariat im Rahmen des Voranschlages 2006 zusätzliche Mittel zu gewähren. Die Geschäftsprüfungsdelegation hat angesichts des einstimmigen Beschlusses der SiK entschieden, dem Rat nicht zu beantragen, dem Nationalrat zu folgen, obschon wir dessen Standpunkt vorziehen.

Der Entscheid des Ständerates zu dieser Motion wird jedoch selbstverständlich die Arbeit der Delegation nicht präjudizieren. Wir werden den notwendigen Druck aufrechterhalten und die Nachrichtendienste nach wie vor streng kontrollieren und nötigenfalls bei den betroffenen Departementen und beim Bundesrat intervenieren.

Anhand des in der Motion geforderten Berichtes wird unser Rat zu einem späteren Zeitpunkt weitere Massnahmen beschliessen können.