Pfisterer Thomas · Ständerat · 2005-12-14

Wortprotokoll

Die Einbürgerung kann politisch-demokratisch und zugleich rechtsstaatlich geregelt werden. Die parlamentarische Initiative hatte ein zweifaches Ziel. Beide Ziele sind heute erreicht. Sie hatte erstens ein historisches Ziel, als es darum ging, die besonderen Formen des Bürgerrechtserwerbes zu regeln. Da ging es darum, diese Problematik zu entlasten. Das Ziel wurde erreicht. Beide Vorlagen haben im Ständerat am 3. Oktober 2003 eine Mehrheit gefunden. Das zweite Ziel ist die ordentliche Einbürgerung auf dem koordinierten Weg von Demokratie und Rechtsstaat. Dieses zweite Ziel soll mit der Vorlage erreicht werden.

Keinen Anlass für diese Initiative bildete die Volksinitiative, die unterwegs ist und die mehrere Kollegen erwähnt haben. Diese Initiative ist über ein halbes Jahr nach meiner parlamentarischen Initiative lanciert worden.

Jetzt geht es um die Vorlage der SPK. In dieser Vorlage, so scheint es mir, sollten wir vier Eckpunkte hervorheben:

1. Die Vorlage hält die bundesgerichtliche Rechtsprechung ein.

2. Die Vorlage hält die Verfassung ein.

3. Die Vorlage will den Kantonen den grösstmöglichen Spielraum gewährleisten, fordert aber natürlich ihre Fantasie heraus, diesen Spielraum auch zu nutzen.

4. Die Vorlage will den Schutz des Einzelnen klarstellen.

Erlauben Sie mir, zu diesen vier Punkten je einige Bemerkungen zu machen und da und dort auf Ihre Diskussion einzugehen.

1. Die Vorlage hält die bundesgerichtliche Rechtsprechung ein. Vor allem auch in Auseinandersetzung mit dem Votum [PAGE 1138] von Herrn Kollege Kuprecht möchte ich unterstreichen, dass Vorlage und bundesgerichtliche Rechtsprechung meines Erachtens von den gleichen allgemeinen Anforderungen ausgehen. Das Bundesgericht - da haben Sie selbstverständlich Recht, Herr Kuprecht - hat eine andere Rolle als der Gesetzgeber. Das Bundesgericht betreibt Rechtsprechung, es beurteilt Einzelfälle, zufällig. Der Gesetzgeber aber muss an sich für alle künftigen Situationen eine taugliche Regel schaffen, er hat den "cadre général" zu errichten, wie das Frau Brunner ausgedrückt hat.

Ich möchte dieses Beispiel, das Sie erwähnt haben, Herr Kuprecht, erläutern. Sie haben sich auf das Bundesgerichtsurteil vom 9. Juli 2003 zu einem Fall aus der besonders grossen Stadtgemeinde Zürich bezogen. Hier begreife ich Ihren Einwand. Das Bundesgericht entschied nur diesen Spezialfall, und es hatte auch nur diesen Spezialfall zu entscheiden, das ist klar. Es sagte in diesem Spezialfall, die Urnenabstimmung sei unzulässig. Es gab in dieser Begründung und in anderen Begründungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Bemerkungen, die allgemeiner tönten, sich nicht ausdrücklich auf die besondere Situation bezogen. Das sind formell aber unverbindliche Nebenbemerkungen, "Obiter Dicta", und sie haben keine unmittelbare Bedeutung.

Das Bundesgericht hatte damals, und das müssen wir bei dieser kritischen Auseinandersetzung bedenken, keine spezifischen Grundlagen; es musste sich auf die allgemeinen Vorgaben in der Bundesverfassung - einverstanden, Herr Brändli - und im Organisationsgesetz abstützen. Es hatte kein Bürgerrechtsgesetz, keine spezifische Regelung, vor sich, die es anzuwenden galt. Das ist ein grosser Unterschied. Erst mit dieser Vorlage soll die spezifische Grundlage geschaffen werden. Das Bundesgericht wird sich künftig an diese spezifische Regel halten, und darum ist die Kritik, die sich auf eine andere Rechtsgrundlage und eine andere Rechtsprechung bezog, künftig kaum mehr anzubringen; sie wird entfallen.

2. Die Vorlage hält die Verfassung ein. Ich sage das auch mit Blick auf den Antrag Brändli. Selbstverständlich darf der Gesetzgeber die Verfassung auslegen. Er soll sich materiell aber selbstverständlich mit der Rechtsprechung auseinander setzen - und das tut die Vorlage.

Der Bund darf für die Kantone Mindestvorschriften aufstellen, das sagt die Verfassung ausdrücklich. Er muss dabei die Vielfalt der kantonalen Ordnungen berücksichtigen, auch das verlangt die Verfassung - und das tut diese Vorlage ausgesprochen. Abgesehen von diesem Rahmen sind die Kantone künftig frei, ihre Einbürgerungsdemokratie so auszugestalten, wie sie es wünschen. Und der Gesetzgeber darf - und nur das tut er, Herr Kuprecht - Brücken zwischen den verschiedenen Anforderungen der Verfassung schlagen. Das versucht man mit dieser Vorlage zu erreichen. Der Gesetzgeber darf seine Kompetenz nutzen, um Grundrechte, Aufgaben und Organisation "in praktischer Konkordanz" einander zuzuordnen. Genau das will dieses Gesetz.

3. Die Kantone haben also grösstmöglichen Spielraum, aber sie sind gefordert, diesen Spielraum mit ihrer Fantasie zu nutzen. Um diesen Spielraum zu ermöglichen, bringt die Vorlage nur flankierende Massnahmen. Diese flankierenden Massnahmen bringt sie, indem sie einerseits von der Ausgestaltung der Einbürgerungsdemokratie spricht - ausdrücklich in Artikel 15a Absatz 2 - und andererseits von der Beachtung der Grundrechte.

Die Vorlage will also gleichzeitig die Brücke schlagen, damit die Grundrechte verwirklicht werden können. Wie macht sie das? Indem sie erstens die Begründungspflicht bei negativen Einbürgerungsentscheiden aufnimmt - die Begründungspflicht soll ja nichts weiter als sicherstellen, dass die Rechtsstaatlichkeit durchgesetzt werden kann - und zweitens eine hinreichende Überprüfungsmöglichkeit durch ein Gericht verlangt.

Der Kreis der zulässigen Demokratieformen ist gross. Die Vorlage ermöglicht Einbürgerungsentscheide durch Parlamente, Exekutiven und andere Behörden, ausdrücklich aber auch durch die Stimmberechtigten - ich habe die Bestimmung erwähnt -, das heisst durch die Gemeindeversammlung oder an der Urne, aber auch Kombinationen davon. In unserem Lande kommt ja alles vor. Zulässig ist auch das Referendum, und zwar meines Erachtens klar sowohl das fakultative als auch das vereinzelt vorkommende obligatorische Referendum - wenn die Kantone einen Weg finden, Grundrechte, Begründungspflicht und Rechtsschutz unter einen Hut zu bringen. Das ist beim Referendumsverfahren möglich, und zwar sogar beim obligatorischen Referendum. Die Behörde, die einen gutheissenden Antrag stellt, kann beispielsweise eine Doppelbegründung liefern, wie wir das bei Volksinitiativen mit Gegenvorschlag gewohnt sind. Oder sie kann mit einem Einspracheverfahren die Gründe ermitteln usw. Es gibt verschiedene Möglichkeiten, die diskutiert worden sind.

Die Vorlage gibt nur das Ziel vor; den Weg können die Kantone wählen. Es ist klar, dass es auch um die Demokratie in den Gemeinden geht. Es geht aber auch um die Demokratie in den Kantonen. Die Vorlage ermöglicht eine Regelung in den Gemeinden, das ist sogar zentral. Natürlich spricht die Vorlage nicht ausdrücklich von den Gemeinden; das darf das Bundesrecht gar nicht; ich möchte das unterstreichen. Aber sie schafft Raum für entsprechende Regelungen der Kantone für die Gemeinden. Das ist das Konzept der Bundesverfassung, Herr Brändli, und nichts anderes. Es ermöglicht aber auch die Einbürgerungsdemokratie in den Kantonen. In vielen Kantonen ist ja beispielsweise das Kantonsparlament zuständig.

4. Der Schutz des Einzelnen ist sichergestellt. Die Begründungspflicht - das Instrument, das es gibt, um die Rechtsstaatlichkeit durchzusetzen - ist auch ein Gebot der Verfassung, Herr Brändli. Das Gebot, die Grundrechte seien zu verwirklichen, steht ausdrücklich in der Verfassung; das Gebot, die Verfahrensgarantien seien zu gewähren, steht ausdrücklich in der Verfassung. Die Grundrechte sind auch in Bürgerrechtssachen einzuhalten, das scheint ja klar zu sein. Die Frage des Weiterzuges an das Bundesgericht ist zwischenzeitlich im Bundesgerichtsgesetz geregelt worden. Insofern ist die Initiative überholt. Das Konzept der Vorlage und das Konzept der Vorlage zur Bundesrechtspflege ermöglichen in erster Linie einen Weiterzug an ein kantonales Gericht. Es ist erlaubt, diesem Gericht positive Einbürgerungsentscheide zu verbieten; man kann in den Kantonen also vorschreiben, dass die Gerichte nur kassieren, nur Entscheide aufheben und zurückweisen, nicht aber positive Einbürgerungsentscheide fällen dürfen.

Erlauben Sie mir noch eine ergänzende Bemerkung zum Charakter der Einbürgerung. Ich kann mich hier vollumfänglich Herrn Inderkum anschliessen: Das Konzept dieser Vorlage geht von einem Doppelcharakter der ordentlichen Einbürgerung aus. Er ist politisch-demokratisch und zugleich persönlichkeitsbezogen-rechtsstaatlich. Es ist richtig: Die Einbürgerung ist das Tor zur politischen Mitbestimmung, wie es Herr Brändli geschildert hat. Es geht aber nicht nur um die Mitgliedschaft bei einem privaten Verein, der beliebig Ja oder Nein sagen kann, sondern es geht um die Mitbestimmung im Staat. Der Staat ist ans Recht gebunden und muss die Rechte des Einzelnen schützen. Es ist doch ähnlich wie beim Stimmrecht - Sie haben auf die Verfassung verwiesen - oder wie bei den Grundrechten zur freien Kommunikation. Dort sind auch beide Aspekte drin. Beim Stimmrecht gibt es einen individuellen Anspruch und eine kollektive Funktion. Man kann auch einen gewissen Vergleich zu Nutzungsplänen machen, beispielsweise bei Auszonungen, die Sie genau kennen. Auch dort gibt es in den Kantonen eine Vielfalt demokratischer Formen; trotzdem sind Eigentumsgarantie und Verfassungsanforderungen einzuhalten.

Schliesslich darf die tatsächliche Bedeutung dieser negativen Entscheide zu den ordentlichen Einbürgerungen nicht überschätzt werden. Es bestehen offenbar keine allgemeinen Statistiken, aber die Zahlen, die ich ermitteln konnte, sprechen von wenigen Prozenten. Also dürfen wir deswegen auch nicht allzu grosse Verfahren und grossen Aufwand produzieren. Wichtig ist vor allem die präventive Bedeutung.

Es liegt mir daran, zum Schluss der SPK, ihrer Subkommission [PAGE 1139] und vor allem Herrn Kollege Inderkum herzlich für das enorme Engagement in dieser Sache zu danken. Ich durfte bei den meisten Sitzungen dabei sein. Ich möchte auch dem Bundesrat danken. Ich erinnere mich nicht, dass ich in einer Stellungnahme des Bundesrates zu einem derartigen Geschäft oft gelesen hätte: "Die Vorlage verdient die Anerkennung des Bundesrates." Das war sehr erfreulich.

Sie haben mit 31 Unterschriften die Initiative unterstützt - mit 31 Unterschriften! Ich danke Ihnen nochmals dafür.

Ich meine, die Anliegen von Herrn Kuprecht und Herrn Brändli seien in der Sache berücksichtigt, sodass Sie eintreten können und nicht zurückweisen müssen.