Lauper Hubert · Nationalrat · 1999-12-21

Wortprotokoll

La loi qui vous est soumise a été réclamée par plusieurs interventions parlementaires, notamment par un rapport de la Commission de gestion de notre Conseil sur la surveillance téléphonique de la Confédération, rapport déposé en novembre 1992, et qui mettait en exergue les nombreuses lacunes et abus dans le domaine de la mise en oeuvre et du contrôle de la surveillance téléphonique. Par la suite, la Commission de gestion de notre Conseil a déposé le 24 mai 1993 la motion 93.3205, par laquelle elle chargeait le Conseil fédéral de soumettre au Parlement une révision du Code pénal et [PAGE 2603] d'autres lois, afin de tenir compte des conclusions du rapport qu'elle avait déposé le 9 novembre 1992. Le Conseil fédéral s'est déclaré prêt à accepter la motion le 14 juin 1993.

Pour mettre en oeuvre cette motion, aussi bien le Département fédéral de justice et de police que la Commission de gestion ont planché sur des avant-projets qui ont d'une manière ou d'une autre fait aboutir l'avant-projet du Conseil fédéral, qui a été mis en consultation le 2 juin 1997. Le Conseil fédéral a élaboré ce projet, qui nous a été soumis par message du 1er juillet 1998. La Commission des affaires juridiques de notre Conseil s'en est saisi le 31 juillet 1998.

Après avoir auditionné seize experts en matière de droit constitutionnel, de droits fondamentaux, de procédure et de droit pénal, de même que des spécialistes en protection des données et en technologie des télécommunications, la commission a décidé de créer une sous-commission chargée de mettre au point un projet de rechange qui tienne compte des intérêts dignes de protection des personnes concernées et des propositions du groupe de travail "Surveillance téléphonique" de la Commission de gestion. Présidée de belle manière par Mme Dorle Vallender et avec le concours décisif de M. Martin Keller, vice-directeur au secrétariat général du département compétent, cette sous-commission a tenu sept séances.

Pour ses travaux, la sous-commission a fait établir les documents suivants:

- une évaluation des auditions avec une synthèse des déclarations générales et de l'appréciation des différentes dispositions;

- une comparaison entre le projet du Conseil fédéral et les projets antérieurs;

- une analyse succincte des législations cantonales en matière de surveillance postale et téléphonique effectuée par l'Institut du fédéralisme de l'Université de Fribourg; enfin,

- un avis de Swisscom sur les possibilités de protéger les personnes tenues au secret professionnel qui sont placées sous surveillance.

La sous-commission a élaboré de nouvelles propositions par rapport au projet du Conseil fédéral, propositions qui ne se présentent pas comme un contre-projet entièrement nouveau, mais comme un projet modifié. Présenté en séance plénière le 15 novembre 1999, le projet de la sous-commission a été adopté sans proposition de minorité.

Quels sont les enjeux à la base de ce projet? S'agissant tout d'abord de la nécessité de légiférer, personne ne conteste que les mesures secrètes d'investigation, telles que la surveillance téléphonique et l'investigation secrète, constituent des éléments efficaces pour lutter contre le crime organisé. C'est ce que le Conseil fédéral a voulu mettre en oeuvre avec son projet, qui va assez loin dans les possibilités d'écoute téléphonique et d'investigation secrète puisqu'il permet l'écoute téléphonique pour la recherche dans tous les crimes, et dans une grande partie des délits.

Dans le cadre de la consultation et de l'audition des experts, il a été très rapidement constaté que trois camps s'opposaient: d'un côté ceux qui, minoritaires, soutenaient le projet à fond; au milieu, ceux qui, majoritaires, reprochaient au texte de porter atteinte à la sphère privée des personnes concernées; enfin, les praticiens de la poursuite pénale qui critiquaient le fait que l'adoption du projet en l'état leur lierait les mains en réduisant sensiblement les moyens de lutte contre la criminalité. Mais indépendamment de ces positions différentes, tout le monde s'accorde pour dire qu'une réglementation est nécessaire.

Restait à trouver la manière et l'étendue, ce qui a été la tâche de la sous-commission. Celle-ci a eu pour préoccupation de ne jamais perdre de vue la nécessité d'assurer la conformité des dispositions pénales avec les principes de l'Etat de droit. Il ne s'agit pas seulement, cependant, de veiller à la protection des droits des parties et à garantir un traitement des personnes soupçonnées qui respecte la présomption d'innocence, mais aussi de garantir l'efficacité de la poursuite pénale, dans la mesure où elle constitue la condition sine qua non d'une protection réelle des intérêts privés et publics. C'est dans cette optique que la sous-commission, puis la commission, ont pris un certain nombre de décisions que je résume:

1. réduction du champ d'application, en supprimant la possibilité de procéder à une surveillance pour prévenir des délits et en calquant le trafic des paiements de la poste sur celui des banques;

2. réduction sensible du nombre des délits visés, en ne retenant plus que les délits d'une gravité particulière, ou dans la commission desquels la correspondance postale ou les télécommunications jouent un rôle clé;

3. définition plus restrictive des conditions dans lesquelles une surveillance est possible:

4. réglementation de la pose des raccordements directs en fonction de la pratique, c'est-à-dire que le raccordement direct est autorisé à la condition qu'il ne porte pas atteinte à des intérêts prépondérants de tiers privés;

5. interdiction a priori de surveiller des personnes habilitées à refuser de témoigner pour raison de secret professionnel, avec une définition très précise des exceptions;

6. renforcement du contrôle effectué par l'autorité compétente pour accorder l'autorisation, avec implication du service chargé de la surveillance.

S'agissant ensuite du champ d'application proprement dit, celui-ci a fait l'objet d'une étude particulièrement minutieuse, car il s'agit là d'un élément crucial du texte, aussi bien pour des considérations liées au fédéralisme que pour des questions politiques. Il est clair que la nouvelle loi s'applique aux procédures qui relèvent de la juridiction pénale de la Confédération au sens de l'article 340 du Code pénal. Le Conseil fédéral propose de réglementer aussi à l'échelle nationale les surveillances qui sont ordonnées par les autorités cantonales. Jusqu'à présent, la surveillance de la correspondance postale et des télécommunications est régie par les textes cantonaux auxquels s'ajoutent des dispositions relevant de la loi fédérale sur la poste et de la loi sur les télécommunications. Comme le confirme l'étude que nous avons confiée à l'Institut du fédéralisme de l'Université de Fribourg, les régimes des différents cantons sont très semblables. Ainsi, il a été avancé au cours des auditions les deux raisons suivantes pour renoncer à intégrer les cantons dans la loi:

1. la Confédération ne dispose pas des bases légales qui lui permettraient de réglementer des questions relevant de la procédure pénale;

2. les surveillances effectuées par les cantons n'ont jamais posé de problèmes.

La commission partage toutefois l'avis du Conseil fédéral selon lequel la Confédération peut se prévaloir de sa compétence propre de légiférer dans ce domaine. La Confédération a la possibilité d'assortir un fait justificatif d'ordre pénal de conditions et de charges. Elle dispose en outre d'une compétence globale pour légiférer dans le secteur de la poste et des télécommunications. C'est aussi cette opinion qu'a exprimée le Tribunal fédéral, dans la procédure de consultation, dans son avis du 27 août 1997 dans lequel il dit: "Concernant la constitutionnalité du projet, la compétence de la Confédération quant à la réglementation globale de la surveillance téléphonique et postale repose sur l'article 36 de la constitution. Cela correspond à la réalité." C'est donc au niveau politique que doit se régler la question de savoir si la Confédération veut faire usage d'une compétence de légiférer dans un domaine qui, incontestablement, touche une compétence cantonale.

De même, l'affirmation selon laquelle les textes cantonaux seraient parfaitement adaptés n'est pas exacte. L'évolution des technologies dans le domaine des télécommunications s'est traduite par de nouvelles possibilités de surveillance, par exemple le raccordement direct, l'identification rétroactive de l'abonné, la localisation d'un téléphone portable, etc. Or, les textes cantonaux ne tiennent pas compte de ces moyens nouveaux qui posent régulièrement des problèmes aux services chargés de surveiller la poste et les télécommunications au sein du département.

D'autre part, la nécessité de protéger les droits fondamentaux plaide elle aussi en faveur d'une solution nationale. Il est en effet évidemment souhaitable que les possibilités de [PAGE 2604] porter atteinte au secret de la correspondance postale et des télécommunications, donc à la sphère privée de la personne, soient réglementées de manière non seulement restrictive mais homogène, et donc à l'échelle suisse. Sans compter que les autorités de poursuite cantonales peuvent ordonner des surveillances non seulement sur le territoire du canton dont elles dépendent, mais dans toute la Suisse. Ce fait milite lui aussi en faveur d'une solution cohérente.

C'est pourquoi la sous-commission et la commission sont parvenues à la conclusion que la nouvelle réglementation proposée devrait être applicables aux procédures pénales tant de la Confédération que des cantons. Nous préciserons encore un certain nombre de points dans les commentaires des articles dans l'examen de détail, même s'il n'y a pas de propositions de minorité ou autres. Ces explications sont d'autant plus nécessaires pour le procès-verbal des délibérations en ce qui concerne les dispositions où la commission s'écarte du Conseil fédéral et dont aucun commentaire ne se trouve dans le message.

En l'état, je constate que la commission vous recommande, à l'unanimité, d'entrer en matière et d'accepter le projet tel qu'il ressort des débats de la commission.