Forster-Vannini Erika · Ständerat · 2006-09-19

Wortprotokoll

Nach geltendem Recht übernimmt die obligatorische Krankenversicherung für die Pflege im Pflegeheim und durch die Spitex die Krankenpflegeleistungen, die in der Krankenpflege-Leistungsverordnung definiert sind. Die von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung gemäss KVG zu tragenden Pflegekosten sind jedoch nicht klar. Der Kostendeckungsgrad wird auf 55 bis 60 Prozent geschätzt. Das Parlament beauftragte deshalb den Bundesrat, eine Neuordnung vorzuschlagen. Der Bericht des Bundesrates zur Neuordnung der Pflegefinanzierung wurde dem Parlament im Februar 2005 vorgelegt.

Bei der Neuordnung der Pflegefinanzierung orientiert sich der Bundesrat an zwei Reformzielen: Zum einen soll die sozialpolitisch schwierige Situation bestimmter Gruppen pflegebedürftiger Personen entschärft werden. Zum anderen geht es darum, die Krankenversicherung, welche im geltenden System zunehmend altersbedingte Pflegeleistungen übernimmt, finanziell nicht zusätzlich zu belasten, oder mit anderen Worten: Die altersbedingte Mehrbelastung für die Pflege soll nicht unbegrenzt von der Krankenversicherung getragen werden.

Das Modell des Bundesrates, wie Sie es auf der Fahne finden, baut bezüglich der Krankenversicherung auf den bereits heute rechtlich verankerten Begriffen der Behandlungs- und Grundpflege auf. Dabei soll die Krankenversicherung im Pflegebereich ihre Leistungen deutlicher auf ihre eigene Kernaufgabe ausrichten. Die Kosten für medizinische Massnahmen wie das Verabreichen von Spritzen, Verbandswechsel usw. sollen künftig voll übernommen werden, während an die Grundpflege, z. B. für die Körperpflege, für Hilfe beim Anziehen und Essen, künftig aus der Krankenversicherung lediglich ein Beitrag entrichtet werden soll. Die nicht von der Krankenversicherung übernommenen Kosten sollen, wie bereits heute, von der öffentlichen Hand und von den Pflegebedürftigen selber übernommen werden. Damit die Pflegefinanzierung zumindest kurzfristig zu keiner Mehrbelastung für die Haushalte führt, werden vom Bundesrat der Ausbau der Ergänzungsleistungen und die Einführung einer Entschädigung für leichte Hilflosigkeit vorgeschlagen.

Gesamthaft gesehen würde mit diesen Massnahmen eine leichte Entlastung der pflegebedürftigen Personen herbeigeführt. Da die Ergänzungsleistungen aber bedarfsabhängig gewährt würden, würde es von der Situation des einzelnen Haushaltes abhängen, ob eine Entlastung eintritt oder nicht.

Die Kommission hörte sich anlässlich eines Hearings im August 2005 die Kantone und viele Leistungserbringer an. Die Verbände und die Kantone präsentierten je ein eigenes Modell zur Pflegefinanzierung. Vor allem aus der Praxis wurde dem bundesrätlichen Modell viel Skepsis entgegengebracht. Einig, und das war für uns dann wegweisend, waren sich die Hearing-Teilnehmer allerdings in einem Punkt: Die Fokussierung der Krankenversicherung auf den Pflegebereich sei zwar richtig, die Unterscheidung in der Finanzierung von Behandlungs- und Grundpflege würde aber zu endlosen Diskussionen und Streitereien über Abgrenzungsfragen führen. Die Unterscheidung sei praxisfremd, nicht praktikabel, führe [PAGE 643] zu Vollzugsproblemen und setze falsche Anreize. Zudem sei nicht einsichtig, weshalb die Pflege eines Menschen mit einer chronischen Krankheit, bei der medizinisch mehr Leistung erbracht werden kann, besser entschädigt wird als die Pflege bei einer Erkrankung, wo kaum Behandlungsmöglichkeiten bestehen, wie zum Beispiel bei Alzheimer oder schwerer Osteoporose. Auch die Gefahr von falschen Anreizen ist ernst zu nehmen. Viele Chronischkranke kennen immer wieder Akutphasen. Da wäre die Versuchung gross, den Patienten in ein Akutspital zu verlegen, wo kein Unterschied zwischen Behandlungs- und Grundpflege gemacht wird. Deshalb sei klar auf diese Unterscheidung zu verzichten.

Die Leistungserbringer vertraten zudem die Meinung, dass zwischen verschiedenen zeitlichen Pflegephasen und nicht zwischen unterschiedlichen Pflegeleistungen zu unterscheiden sei. Nach ihrer Auffassung hätten die Krankenversicherer während der ersten 60 oder 30 Pflegetage die vollen Pflegekosten zu übernehmen. Betreffend Finanzierung seien die Kosten für die Versicherten zusätzlich zu Franchise und Selbstbehalt zu limitieren. Die Patienten sollten höchstens 20 Prozent der Restkosten übernehmen, die Finanzierungslücke sei durch die öffentliche Hand zu tragen.

Die Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) bevorzugte ein Modell, bei dem die Pflegekostenentwicklung voll auf den Prozentanteil der Krankenversicherung überwälzt wird. Ansonsten sei absehbar, dass die übrigen Finanzierer, Pflegebedürftige und öffentliche Hand zunehmend stärker belastet würden. Die Beiträge der obligatorischen Krankenversicherung müssten zudem über die Zeit gemäss den anrechenbaren Vollkosten der Pflege angepasst werden.

Keine Opposition hingegen erwuchs dem bundesrätlichen Entwurf seitens der Hearing-Teilnehmer bezüglich der Einführung einer AHV-Hilflosenentschädigung bereits bei leichter Hilflosigkeit. Auch die Abschaffung der Höchstwerte von rund 30 000 Franken bei den Ergänzungsleistungen wurde nicht kritisiert.

Nach eingehender Diskussion beauftragte die Kommission in der Folge die Verwaltung, einen Kompromissvorschlag mit Varianten vorzulegen. Dabei wurden seitens der Kommission folgende Eckwerte gesetzt: Zum einen - und das war wohl der wichtigste Entscheid - sei auf die Unterscheidung von Behandlungs- und Grundpflege zu verzichten. Auch künftig sollen die Leistungen der Versicherer die Massnahmen der Behandlungs- und Grundpflege gemäss Artikel 7 der Krankenpflege-Leistungsverordnung umfassen. Zum Zweiten habe die Finanzierung durch die Krankenversicherung über einen Beitrag an die Kosten der Pflegemassnahmen zu erfolgen. Dabei sei bei der Bemessungsgrundlage vom heutigen Finanzierungsvolumen auszugehen. Die restlichen Pflegekosten würden den Leistungsbezügerinnen und Leistungsbezügern in Rechnung gestellt. Bei ungenügenden eigenen Mitteln der Pflegebedürftigen sollten die subsidiären Sozialversicherungen wie Ergänzungsleistungen und allenfalls Sozialhilfe zum Tragen kommen.

Die Beiträge aus der Krankenversicherung an die Pflegekosten sollten entweder aufgrund von absoluten Frankenbeträgen oder aufgrund eines gesetzlich definierten Prozentsatzes erfolgen. Dabei sei das heutige Finanzierungsvolumen der Krankenversicherung von rund zwei Milliarden Franken in etwa beizubehalten. Als möglicher Anpassungsmechanismus seien ein Mischindex oder die volle Entwicklung der Pflegekosten vorzusehen.

Bei der Beitragsfestsetzung - das war ein weiterer Eckpunkt - sei grundsätzlich von gesamtschweizerisch einheitlichen Beiträgen auszugehen. Denkbar wäre dabei die Abstufung nach kantonalen Kostenunterschieden. Da in der geltenden Rahmentarifordnung in den unteren Pflegebedarfsstufen ein höherer Kostendeckungsgrad erreicht wird als in den oberen Stufen, dränge es sich zudem auf, die Ungleichheiten zwischen den einzelnen Pflegebedarfsstufen bei der Festlegung der Frankenbeträge auszugleichen. Die Ermittlung des Beitrages solle aufgrund standardisierter Kosten aus breitabgestützten Erhebungen in Referenzbetrieben erfolgen. Weiter sei eine Ausnahmeregelung für Spitex-Kosten gemäss einer Variante der GDK und der Leistungserbringer zu studieren, bei der ärztlich angeordnete Pflegeleistungen einmal jährlich während 30 bis 60 Tagen vollumfänglich von der Krankenversicherung vergütet würden.

Entsprechend der Vorgabe wurde der Kommission seitens des Departementes ein Modell mit Varianten vorgelegt. Die Kernpunkte der Varianten wurden in der Kommission in der Folge eingehend diskutiert, und schliesslich wurde ein zusätzlicher Artikel in die Vorlage aufgenommen, der die Pflegeleistungen bei Krankheit im Gesetz definiert. Die Details dazu, die Beschlüsse der Mehrheit sowie weitere Überlegungen der Kommission möchte ich Ihnen gerne in der Detailberatung darlegen.

Gestatten Sie mir aber noch eine Überlegung, die der Kommission wichtig ist. Es liegt ihr daran, darauf hinzuweisen, dass Menschen, die noch nicht im AHV-Alter stehen, die aber Pflege beanspruchen müssen, bekanntlich neben den Leistungen der Krankenversicherung auch Leistungen der IV oder der Sozialhilfe zur Verfügung stehen. Für das Alter stehen den Pflegebedürftigen insgesamt neben allfälligen Vermögenserträgen und allfälligem Vermögensverzehr die AHV-Rente, die Pensionskassenleistungen, die Leistungen der dritten Säule sowie allfällige Hilflosenentschädigungs- und Ergänzungsleistungen zur Verfügung. Mit den Sozialversicherungen wird über ganz unterschiedliche Quellen dafür gesorgt, dass im Alter die Garantie gegeben ist, dass auch in Situationen mit Pflege zu Hause oder im Pflegeheim die Finanzierung der Leistungen gedeckt werden kann. Deshalb, Sie haben es gesehen, diskutieren wir in dieser Revision nicht nur über die Neuordnung der Finanzierung der Pflege, d. h. über den Teil, der bei Krankheit und Pflege sowohl zu Hause wie im Heim von der Krankenversicherung übernommen wird. Auch Anpassungen im AHV- und im Ergänzungsleistungsgesetz sind Teil der Vorlage.

Noch eine Bemerkung: Das Gesamtbild des Pflegesektors wäre unvollständig, wenn neben der formellen, insbesondere sozialversicherungsrechtlich geregelten Pflege die informellen Hilfeleistungen nicht in die Betrachtungen mit einbezogen würden. Der Umfang der informellen Pflege kann wegen mangelnder Datenlage nur lückenhaft wiedergegeben werden. Aber trotz unvollständiger Erhebungen muss der Stellenwert unbezahlter Arbeit im Gesundheitswesen als hoch eingestuft werden. Ob ergänzend oder als parallele Form zur organisierten Hilfe durch die Spitex: Viele pflegebedürftige Menschen können dadurch oft auf stationäre Pflege verzichten.

Ich bitte Sie im Namen der einstimmigen Kommission, auf die Vorlage einzutreten.