Heberlein Trix · Ständerat · 2006-12-18

Wortprotokoll

Die letzten Beratungen des Parlamentes über die Legislaturplanung sind uns wahrscheinlich allen noch in Erinnerung - nicht nur in guter Erinnerung -, und sie gaben Anlass zu einigen Diskussionen, zu Unzufriedenheit. Es wurden vor allem zwei Mängel festgestellt, die im Vordergrund standen:

1. Der Aufwand und der Ertrag dieser Beratungen schienen in keinem vernünftigen Verhältnis zueinander zu stehen. Nach ausufernden Debatten scheiterte der Entwurf im Nationalrat in der Gesamtabstimmung.

2. Der Entwurf des Bundesrates enthielt bloss sehr allgemeine und vage Ziele; die Beschlussfassung darüber erschien daher unverbindlich.

Die für die Legislaturplanung zuständigen Spezialkommissionen beider Räte haben daher eine Art Manöverkritik vorgenommen und den Staatspolitischen Kommissionen Empfehlungen für eine Anpassung der Gesetzgebung unterbreitet. Gestützt auf diese Empfehlungen hat die SPK des Nationalrates eine Vorlage ausgearbeitet, welcher der Nationalrat weitgehend folgte. Diese Vorlage will das Kind nicht gerade mit dem Bade ausschütten und trotz der missglückten Beschlussfassung über die Legislaturplanung 2003-2007 an der parlamentarischen Mitwirkung in Form der Beratung und der Beschlussfassung über einen einfachen Bundesbeschluss festhalten.

Die Bundesverfassung verlangt die Mitwirkung des Parlamentes an den wichtigen Planungen, weil dabei wichtige Vorentscheide für die Gesetzgebung - und das ist ja schliesslich unsere klassische Aufgabe - gefällt werden. So betrachtet, kann niemand im Ernst die Meinung vertreten, Planung sei allein Sache der Regierung. Ein einfacher Bundesbeschluss schafft die erwünschte politische Verbindlichkeit der Planungsentscheide des Parlamentes gegenüber dem Bundesrat. Das Verfahren der Beratung eines Erlassentwurfes erlaubt einen geordneteren und transparenteren Entscheidungsprozess als das frühere unbefriedigende Verfahren der Behandlung von zahlreichen Richtlinienmotionen.

Es gibt im Wesentlichen drei grössere Änderungen des Verfahrens, wobei die bei den Beratungen im Sommer 2004 aufgetretenen Mängel behoben werden sollen:

Erstens ist auf eine Gesamtabstimmung zu verzichten. Im schweizerischen politischen System kann nicht erwartet werden, dass sich eine Parlamentsmehrheit auf ein gemeinsames Programm einigt. In der Konkordanzdemokratie ergeben sich von Thema zu Thema wechselnde Mehrheiten, auch bei der Legislaturplanung. Worum geht es bei der parlamentarischen Beschlussfassung über die Legislaturplanung? Es geht darum, dass die je nach Thema wechselnde Parlamentsmehrheit dem Bundesrat verbindliche Vorgaben machen kann, welche gesetzgeberischen Ziele anzustreben sind und welche Gesetzentwürfe vorbereitet werden müssen. Demgegenüber macht eine Gesamtabstimmung über die Planung in unserem System keinen Sinn.

Zweitens soll das Parlament nicht nur über allgemeine Zielsetzungen, sondern auch über die konkreten Massnahmen entscheiden können, mit denen die Ziele erreicht werden können. Daher soll die Liste der Richtliniengeschäfte zum Gegenstand des Bundesbeschlusses gemacht werden. Damit kann das Parlament bestimmen, welche Botschaften es vom Bundesrat erwartet und welche es nicht zu erhalten wünscht. Es ist auch gewiss im Interesse des Bundesrates, bereits frühzeitig zu erfahren, dass er mit gewissen Initiativen im Parlament auf Widerstand stossen wird.

Die dritte Änderung betrifft unmittelbar nur den Nationalrat. Weil es aber für eine Beschlussfassung die Zustimmung beider Räte braucht, kann es auch dem Ständerat nicht gleichgültig sein, wenn der Nationalrat etwas unternimmt, damit er bei diesem Geschäft nicht sich selbst und damit auch den Ständerat lahmlegt. Der Nationalrat hat folgendes Problem: Die Legislaturplanung betrifft die Bundespolitik in ihrer Gesamtheit. Eine Debatte darüber wird mit 200 Ratsmitgliedern fast notwendigerweise uferlos, wenn keine besonderen Massnahmen getroffen werden. Daher muss der Entscheidungsprozess im Nationalrat besser strukturiert werden, und es muss eine Konzentration auf das Wesentliche herbeigeführt werden. Die Fraktionen und die vorberatenden Kommissionen müssen eine Auswahl von prioritären Diskussionsgegenständen bestimmen, die in einer von vornherein beschränkten Gesamtredezeit im Nationalrat behandelt werden können.

Zusammenfassend darf man feststellen, dass die Vorlage auf einer gründlichen Analyse der aufgetretenen Mängel des Verfahrens basiert. Man hat die notwendigen Schlussfolgerungen gezogen. Damit hat man vor allem auch im Auge behalten, dass die Bundesverfassung eine wichtige Vorgabe macht: Sie fordert, wie erwähnt, die Mitwirkung des Parlamentes bei der Planung. Es wurde auch - was vielleicht noch wichtiger ist - die Funktionsweise unseres politischen Systems in die Analyse mit einbezogen. Wir haben ein [PAGE 1158] System von je nach Thema wechselnden Mehrheiten, und über die einzelnen Themen soll man abstimmen; es ist aber nicht sinnvoll, über ein Gesamtprogramm der Bundespolitik abzustimmen.

Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme zwar Zweifel an der Zweckmässigkeit der neuen Beschlussform für die Legislaturplanung geäussert. Auch in unserer Kommission waren solche Zweifel zu hören. Gesamthaft herrschte eine sehr mässige Begeisterung für dieses Geschäft. Aber eine konkrete, brauchbare Alternative ist zurzeit nicht in Sicht. Der Bundesrat beginnt mit den Vorarbeiten für die nächste Legislaturplanung, und er muss dabei wissen, welches Verfahren gelten wird. Falls erst jetzt versucht werden sollte, die Vorlage grundsätzlich umzugestalten, so besteht das Risiko, dass das jetzt geltende Recht bei der nächsten Legislaturplanung mit seinen offensichtlichen Mängeln erneut angewendet werden muss. Die jetzt vorliegende kleine Reform ist jedenfalls besser als das geltende Recht.

Die Kommmission kam daher zum Schluss, dass wir es, trotz erheblicher Skepsis, noch einmal mit dem einfachen Bundesbeschluss versuchen sollten.