Béguelin Michel · Ständerat · 2007-06-06

Wortprotokoll

Pour que les choses soient claires, j'ai divisé ma présentation en deux parties: d'une part, le travail de la Commission de gestion - comme il y a eu dans la presse quelques échos, je vous dois des explications -, et, d'autre part, le contenu politique des deux motions.

D'abord, le travail de la Commission de gestion. La Direction du développement et de la coopération (DDC) est un immense navire qui gère environ 1,3 milliard de francs par année dans un contexte international agité, de plus en collaboration étroite avec un autre département, celui de l'économie.

Notre première tâche, en sous-commission, a été de préciser son mandat. Parmi plusieurs variantes, nous avons laissé de côté celle qui mettait l'accent sur les aspects financiers, parce que le Contrôle fédéral des finances est l'expert tout désigné pour cela et il fait très bien son travail.

Finalement, nous avons choisi la variante de l'examen de la cohérence et de la conduite stratégique des activités de la DDC. Comme le domaine était encore très vaste, nous nous sommes concentrés sur la coopération bilatérale au développement, en n'évoquant la coopération multilatérale et la collaboration avec les organisations non gouvernementales que dans la mesure où ces compléments étaient nécessaires à la compréhension de l'ensemble du sujet. En quelque sorte, nous en avons tenu compte, mais par comparaison.

Pour rassembler les données et établir une première analyse, nous avons chargé le Contrôle parlementaire de l'administration (CPA) de mener une évaluation auprès de la DDC. Ce travail s'est effectué de l'été 2005 à janvier 2006. Le dialogue a concerné 41 personnes, certaines à plusieurs reprises. Cette analyse a fait l'objet du rapport du CPA du 5 avril 2006. Ce rapport a suscité de multiples réserves de la part de la DDC, mais celles-ci relevaient presque intégralement [PAGE 372] d'appréciations et non de la réalité des faits relevés. Bien sûr, quand il y avait des éléments objectifs, nous en avons tenu compte.

Sur la base de ce rapport, la sous-commission a complété son information, naturellement auprès des autres sources de l'administration; mais l'une est à citer particulièrement: c'est l'étude de l'OCDE de 2005 intitulée "Suisse. Examen du Comité d'aide au développement par les pairs". Cette étude nous a apporté des éléments particulièrement intéressants sur la vision de l'efficacité du système suisse en comparaison internationale. En l'occurrence, les experts étaient de nationalités norvégienne et néo-zélandaise. Bien sûr, dans la phase de synthèse, notre sous-commission a dialogué, fin juin 2006, avec Madame Calmy-Rey, Monsieur Deiss, Monsieur Fust, le directeur de la DDC, et Monsieur Knapp, le chef du domaine de la coopération économique au développement du SECO.

Ensuite, nous avons élaboré notre rapport politique mis au point lors de la séance du 13 octobre. Celui-ci reconnaît la qualité générale du travail effectué par la DDC et le SECO - j'insiste sur ce point. La Suisse bénéficie d'une large reconnaissance en ce qui concerne la qualité technique de ses activités en matière de coopération bilatérale au développement, de ses standards d'intégration élevés et de son professionnalisme.

Cela dit, dans un esprit constructif, comme nous le cultivons dans la Commission de gestion, le rapport met l'accent sur les améliorations souhaitables à mettre en place pour garantir cette qualité à l'avenir, à savoir: améliorer au niveau du gouvernement la vue d'ensemble sur l'aide au développement au-delà des deux départements directement concernés; améliorer la coordination entre les deux départements. A cet égard, je cite un seul exemple. Nous avons relevé qu'il existait deux documents stratégiques distincts: Stratégie 2010 de la DDC et Stratégie 2006 du SECO. Un seul document pour une même durée faciliterait beaucoup les choses; améliorer également la transparence à l'égard du Parlement; améliorer l'efficacité des outils actuellement disponibles, par exemple la banque de données informatiques.

Deux motions et six recommandations concrétisent cette volonté politique.

Selon la procédure habituelle, le projet de rapport a été soumis aux deux départements pour vérifier s'il y avait des erreurs formelles ou matérielles ou si des intérêts supérieurs s'opposaient à une publication. Le Département fédéral de l'économie a répondu le 7 novembre 2006: "Pas de remarques", alors que le Département fédéral des affaires étrangères a répondu le 15 novembre en faisant part d'un certain nombre de remarques et d'appréciations, tout en demandant un délai supplémentaire jusqu'en janvier 2007 pour se prononcer définitivement. Pour la Commission de gestion, ce report aurait signifié que la publication n'aurait pratiquement été possible qu'au printemps 2007. Ce n'était pas acceptable; en conséquence, nous avons prolongé le délai jusqu'au 27 novembre 2006. Puis, nous avons soumis par voie écrite aux membres de la commission les quelques petites modifications de détail en les justifiant et en demandant de prendre position jusqu'au 8 décembre. La publication est intervenue à la première occasion qui suivait, c'est-à-dire le lundi 11 décembre.

Selon la procédure habituelle, le Conseil fédéral a été invité à se prononcer sur le fond des deux motions et des six recommandations. Il a répondu le 28 mars 2007. Il accepte les deux motions et les recommandations; pour trois de ces dernières, avec des nuances, dans la mesure où elles sont plus ou moins déjà en voie de réalisation. Je relève une constante: comme chaque fois avec la Commission de gestion, le service examiné affirme que des propositions faites sont, soit déjà en cours de réalisation, soit étaient déjà prévues, etc. Lorsque l'enquête s'étend sur une année, la marge de manoeuvre est évidemment grande. Mais pour nous, la "question de prestige" de savoir qui a pris l'initiative ne se pose pas; seule compte l'application des mesures.

J'en arrive au contenu politique des deux motions. Un constat: si, dans la plupart des cas, il est relativement facile de faire la distinction entre aide humanitaire, aide au développement et pays prioritaires, il y a des cas où c'est très compliqué, dans certains pays africains en particulier. La Palestine est un cas à part, qui cumule les trois éléments. J'ajoute que pour certains pays se greffent en plus les activités découlant de la promotion civile de la paix, par exemple le déminage, domaine dans lequel notre pays est parmi les plus efficaces. Cet aspect ne relève ni de la DDC ni du SECO, mais cet exemple montre avec éclat combien la visibilité et la crédibilité de notre pays forment un tout à l'extérieur, alors qu'à l'intérieur elles dépendent de multiples acteurs obligés d'être des champions de la coordination.

En ce qui concerne la motion 06.3666, "Instruments de conduite stratégique du Conseil fédéral et bases légales", la loi en vigueur date de 1976. Avec ses trois pages, c'est un modèle de concision visionnaire, puisqu'elle a été valable durant 31 ans. Mais maintenant, il est apparu à la commission que de nouvelles données changent incontestablement les conditions de l'aide au développement, entre autres l'ouverture à l'Est; le boom économique en cours depuis dix ans en Chine et en Inde; la lutte de plus en plus féroce en cours pour le contrôle des ressources minières et pétrolières; la prévention des flux migratoires dus aux nouvelles inégalités; et maintenant les conséquences humaines prévisibles des modifications climatiques annoncées à court terme. A ce propos, la ministre des affaires étrangères de Grande-Bretagne a déclaré en substance que faire face aux conséquences humaines des modifications climatiques à venir sera le problème le plus important de ces prochaines années pour les pays développés.

Les autres points de la motion - l'amélioration de la transparence des crédits-cadres, la stratégie d'ensemble, l'application des conventions d'objectifs - contribueront à préparer au mieux le terrain pour le prochain message sur la coopération bilatérale au développement.

En ce qui concerne la motion 06.3667, "Concentration géographique et thématique", la DDC a déjà entrepris une analyse dans ce sens. Elle a ramené de 17 à 14 le nombre de pays touchés par la coopération bilatérale au développement, dont 7 africains. S'agissant des thèmes, la concentration va s'effectuer sur 10 thèmes parmi les 29 retenus par le Comité d'aide au développement de l'OCDE.

La commission est parfaitement consciente des contraintes de l'universalité de la politique étrangère de notre petit pays, qui ne fait partie d'aucun ensemble. Nous devons être présents partout, précisément pour démontrer notre indépendance et notre responsabilité de pays favorisé abritant la troisième place financière de la planète. Mais simultanément se pose la question de la masse critique efficace. Il s'agit donc de trouver l'équilibre entre ces deux pôles. Si le nombre de pays d'intervention ne peut être réduit au-delà d'un certain seuil, la commission considère en revanche que la concentration des moyens financiers en faveur des programmes prioritaires pourrait encore être accentuée. Dans ce cadre, les pays les plus pauvres et l'Afrique doivent être privilégiés.

Une dernière remarque: les experts norvégiens et néo-zélandais qui ont examiné en 2005 la qualité de la coopération bilatérale au développement de notre pays ont abouti aux mêmes conclusions que votre commission en ce qui concerne la nécessité de développer la conduite stratégique et la cohérence de l'ensemble. S'ils louent la qualité des prestations fournies, ils s'étonnent aussi des contraintes supplémentaires de coordination que la Suisse s'impose à elle-même, à savoir sa particularité unique de confier l'aide au développement à deux départements différents. Le Conseil fédéral n'a pas l'intention de changer cet état de choses. C'est de sa stricte compétence; ce n'est donc pas le lieu d'en débattre. Mais cela signifie aussi qu'il y aura encore et toujours des problèmes de coordination en matière d'aide au développement.

Par contre, sur un point, les experts norvégiens et néo-zélandais émettent une critique sans ambiguïté. Ils estiment que notre pays devrait faire plus sur le plan financier, afin d'atteindre le plus vite possible l'objectif de 0,7 pour cent du [PAGE 373] produit national brut consacré à l'aide au développement: "La Suisse devrait viser plus haut pour être en phase avec les tendances internationales et les ambitions qu'elle a elle-même affichées en matière de lutte contre la pauvreté et de développement."

Dans sa réponse à la commission, le Conseil fédéral annonce qu'il a demandé aux deux départements d'élaborer une note conjointe afin de préparer le message sur la continuation de l'aide suisse au développement pour la période 2008-2011. Vous aurez l'occasion ainsi d'approfondir tous ces éléments.

La commission a adopté les deux motions à l'unanimité. Je vous invite à la suivre.