Germann Hannes · Ständerat · 2007-06-07

Wortprotokoll

Zum Eintreten auf die Vorlage 1: Wir befassen uns heute Morgen mit einer für unseren Finanzplatz ebenso wichtigen wie komplexen und technisch anspruchsvollen Vorlage. Der Schweizer Finanzplatz zählt international zu den führenden Standorten. Einige unserer Banken und Versicherungen gehören zu den weltweit grössten und erfolgreichsten Instituten. Der Finanzsektor erwirtschaftet rund 14 Prozent der Wertschöpfung der schweizerischen Volkswirtschaft. Ende 2006 haben die Banken rund 4900 Milliarden Franken verwaltet. Zurzeit sind 5,5 Prozent der Arbeitskräfte der Schweiz im Finanzbereich beschäftigt, wobei in dieser Prozentzahl die indirekte Beschäftigungswirkung auf die übrigen Sektoren noch gar nicht berücksichtigt ist.

Diese Kennzahlen führen vor Augen, dass die Finanzbranche für unsere Volkswirtschaft von erheblicher Bedeutung ist. All das spiegelt sich heute jedoch nur begrenzt in den Aufsichtsstrukturen. Der tiefgreifende und rasche Wandel der Finanzmärkte und die starke internationale Verflechtung und Vernetzung des Finanzgeschäfts stellen die Aufsicht über den Finanzplatz Schweiz vor immer neue Herausforderungen. Damit sich die Schweiz im internationalen Umfeld behaupten kann, benötigt sie eine starke, effizient organisierte und schlagkräftige Finanzmarktaufsicht. Diese muss die vorhandene Fachkompetenz optimal nutzen und ihre Kräfte und ihr Wissen bündeln können, um den gestiegenen Anforderungen gerecht zu werden.

Das Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finmag) sieht vor, die Eidgenössische Bankenkommission, das Bundesamt für Privatversicherungen und die Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei in einer einzigen Behörde, der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (Finma), zu integrieren. Damit lassen sich Kräfte bündeln, damit lässt sich fachliches Know-how unter einem Dach vereinen.

Eine Behörde, die die Aufsicht über den gesamten Finanzplatz repräsentiert, ist auch international besser positioniert. Dies ist gerade im international stark verflochtenen [PAGE 405] Finanzgeschäft sehr wichtig. Wir haben ein Interesse daran, uns auf dem internationalen Parkett als starken und kompetenten Gesprächspartner einbringen zu können.

Ich möchte kurz auf die Entstehungsgeschichte dieses Gesetzes eingehen. Vom Vorschlag der Expertenkommission Zufferey über die Bildung einer integrierten Finanzmarktaufsicht bis zur konkreten Umsetzung in einer Vorlage dauerte es insgesamt sechs Jahre. Die Expertenkommission Zimmerli legte 2003 und 2004 zwei Teilberichte mit Gesetzesvorschlägen vor. Der erste enthält Vorschläge zur Organisation und zu den Aufsichtsinstrumenten, der zweite Vorschläge zu den Sanktionen. Diese beiden Berichte wurden in die Vernehmlassung gegeben. Nach Abschluss und Auswertung der Vernehmlassungen hat sich schliesslich 2005 noch eine verwaltungsinterne Arbeitsgruppe unter Leitung des EFD des Vorhabens angenommen und Vorschläge in zwei Teilberichten zusammengefügt. Während der Erarbeitung dieses Gesetzes - darum dieser kurze Rückblick - sind auch Zweifel aufgetaucht, ob nach dem Abflachen der Allfinanzeuphorie eine integrierte Finanzmarktaufsicht überhaupt noch Sinn mache.

Der tiefgreifende und rasche Wandel der Finanzmärkte und die starke internationale Vernetzung des Finanzgeschäftes stellen die Aufsicht über den Finanzplatz vor immer neue Herausforderungen. Damit sich die Schweiz im internationalen Umfeld behaupten kann, benötigt sie eine starke, effizient organisierte Finanzmarktaufsicht. Diese muss die vorhandene Fachkompetenz optimal nutzen und ihre Kräfte und ihr Wissen bündeln können, um den gestiegenen Anforderungen gerecht zu werden. Eine Behörde, die die Aufsicht über den gesamten Finanzplatz repräsentiert, ist auch auf dem internationalen Parkett besser positioniert. Dies ist gerade im verflochtenen internationalen Finanzgeschäft von nicht zu unterschätzender Bedeutung.

Weiter wird mit der Wahl der Rechtsform der Anstalt die für die Finanzmarktaufsicht notwendige Unabhängigkeit gestärkt. Es darf nicht vergessen werden, dass vor allem in Europa nicht nur die Finanzmarktakteure, sondern auch die Aufsichtsbehörden untereinander im Wettbewerb stehen. Die optimale Ausgestaltung der Aufsichtsbehörde stellt daher einen wichtigen Standortfaktor dar.

Ich komme nun kurz zu den Hauptpunkten der Finmag-Vorlage. Die Finanzmarktaufsicht wird als öffentlich-rechtliche Anstalt ausgestaltet. Mit dieser Rechtsform wird dieser Behörde die nötige Unabhängigkeit verliehen. Sie wird über funktionelle, institutionelle und finanzielle Unabhängigkeit sowie über eine zeitgemässe Führungsstruktur mit einem Verwaltungsrat, einer Geschäftsleitung und einer Revisionsstelle verfügen. Bei der Zusammensetzung des Verwaltungsrates und der Geschäftsleitung ist dafür zu sorgen, dass die Fachleute der verschiedenen Branchen angemessen vertreten sind. Der Nationalrat hat im Gesetz zudem explizit verankert, dass die Finma in Fachbereiche aufzuteilen ist. Er hat jedoch bewusst darauf verzichtet, weitere Organisationsvorschriften vorzusehen, da er der Ansicht ist, dass die Finma die Organisation grundsätzlich selber in einem Reglement regeln soll. Damit werden der Finma die zur Erfüllung ihres Auftrages erforderliche Organisationsautonomie und Flexibilität eingeräumt, und die Synergien können tatsächlich genutzt werden.

Der Bundesrat hat vorgeschlagen, dass das Personal der Finma privatrechtlich angestellt wird. Der Nationalrat hat nun aber eine öffentlich-rechtliche Anstellung des Personals der Finma beschlossen. Es gibt gute Gründe für ein öffentlich-rechtliches Personalstatut. Dies gilt umso mehr, als die Finma ausschliesslich hoheitliche Aufgaben wahrnimmt. Die Kommission ist im Grundsatz dem Nationalrat gefolgt, hat aber noch eine Nuancierung vorgenommen; ich werde bei der Detailberatung kurz darauf eingehen.

Im Gegenzug verlangt die funktionelle, institutionelle und finanzielle Unabhängigkeit der Finma nach einer Rechenschaftspflicht und nach einer politischen Oberaufsicht durch den Bund. Gerade bei der Finma ist es wichtig, dass sie im Staatsgefüge eingebunden bleibt. Das Finmag stellt daher einen wichtigen Präzedenzfall für die Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben dar. Deshalb sieht der Bundesrat verschiedene Instrumente zur Steuerung und Beaufsichtigung der Finma vor. Unter anderem muss die Finma strategische Ziele formulieren, die vom Bundesrat genehmigt werden müssen. Der Bundesrat kann damit auf die Ausgestaltung der betrieblichen Tätigkeit der Finma Einfluss nehmen. Mit der Wahl eines Verwaltungsrates entscheidet der Bundesrat sodann über die Zusammensetzung ihres obersten strategischen Organs.

Die Finma hat im Rahmen des jährlichen Geschäftsberichtes eine Rechenschaftspflicht gegenüber dem Bundesrat. Der Geschäftsbericht ist vor seiner Veröffentlichung dem Bundesrat zur Genehmigung zu unterbreiten. Schliesslich werden zwischen Bundesrat und Finma mindestens einmal im Jahr institutionalisierte Gespräche zur Aufsichtstätigkeit und zur Finanzpolitik stattfinden.

Die Aufsicht des Parlamentes wird im Rahmen der parlamentarischen Oberaufsicht ausgeübt. Bei den Anstalten des Bundes geht es vor allem darum, zu prüfen, ob der Bundesrat seine Interessen als Eigner bzw. die ihm zugewiesenen Aufgaben und Funktionen korrekt wahrgenommen hat. Neben organisatorischen Fragen enthält das Finanzmarktaufsichtsgesetz auch Grundsätze zur Finanzmarktregulierung, eine Regelung zur Haftung sowie harmonisierte Aufsichtsinstrumente und Sanktionen. Damit kommt diesem Gesetz gewissermassen die Funktion eines Dachgesetzes über die übrigen Gesetze zu, die die Finanzmarktaufsicht regeln. Der gesetzlich umschriebene Auftrag der Aufsichtsbehörde bleibt jedoch der gleiche, und den Besonderheiten der verschiedenen Aufsichtsbereiche wird Rechnung getragen. So haben die Banken weiterhin die Anforderungen des Bankengesetzes, die Versicherungsunternehmen diejenigen des Versicherungsaufsichtsgesetzes, die Verwalter kollektiver Kapitalanlagen diejenigen des Kollektivanlagengesetzes usw. zu erfüllen. Auch das System der Selbstregulierung nach dem Geldwäschereigesetz und dem Börsengesetz wird beibehalten. So viel zu den Eckpfeilern der Finmag-Vorlage, also der Vorlage 1.

Nun noch ein paar Ausführungen zur Vorlage 2, zu der es keine Botschaft des Bundesrates gibt, aber zu welcher der Bundesrat nach den Beschlüssen des Nationalrates die gewünschten Berichte erstellt hat. Warum ist es zu dieser Vorlage 2 gekommen? In letzter Zeit häufen sich in den Medien Berichte über Übernahmekämpfe, bei denen Investoren Lücken im bestehenden börsengesetzlichen Meldesystem ausgenutzt haben, um unbemerkt eine grosse Beteiligung bei einer Zielgesellschaft aufzubauen. Am geläufigsten ist uns der Fall Sulzer: Einer Investorengruppe gelang es, rund 32 Prozent der Aktien des traditionsreichen Schweizer Industrie- und Technologiekonzerns in ihren Besitz zu bringen, ohne ihrer Meldepflicht nachgekommen zu sein. Die erste gesetzliche Meldeschwelle liegt heute jedoch bei 5 Prozent. Bei Überschreiten dieser 5 Prozent muss das publik gemacht werden; dies aus Gründen der Markttransparenz, die für das einwandfreie Funktionieren der Finanzmärkte und deren Reputation ein entscheidender Faktor ist. Der Nationalrat hat daher die durch das Finmag erforderlichen Anpassungen des Börsengesetzes zum Anlass genommen, Verschärfungen der Meldepflicht nach Artikel 20 des Bundesgesetzes über die Börsen und den Effektenhandel (BEHG) vorzuschlagen. Mit der neuen Fassung von Artikel 20 Absatz 1 BEHG hat er unter anderem den meldepflichtigen Erstschwellenwert von 5 auf 3 Prozent gesenkt. Zusätzlich hat er das mit 15 Prozent und 25 Prozent als meldepflichtigen Schwellenwerten ergänzt. Er liess sich dabei von Regelungen für andere wichtige Finanzplätze leiten, namentlich von jenen für London. Es sei freilich darauf hingewiesen, dass die erste Meldeschwelle auf konkurrierenden Finanzplätzen - New York, Singapur, Tokio, Hongkong usw. - nach wie vor bei 5 Prozent liegt. Zugunsten der erhöhten Markttransparenz nehmen wir also im Prinzip ein Vielfaches an Meldungen in Kauf. Es muss aber auch gesagt sein, dass die Schweiz nicht in Prozentschritten aufwärts geht wie die anderen Finanzmärkte. Dadurch kann das mehr als wettgemacht und auch gut gehandelt werden. [PAGE 406]

Zusätzlich hat der Nationalrat in Absatz 1bis von Artikel 20 BEHG auch noch die Optionen der gesetzlichen Meldepflicht unterstellt. Das heisst, es steht nun fest, dass Optionen, also die Anrechte für den Erwerb von Aktien, und Aktien künftig zusammengezählt werden müssen. Der Bereich Optionen soll hier stellvertretend für alle neueren Finanzinstrumente stehen, die wir dann in einer separaten Regelung auch miterfasst haben. Um die Durchsetzung von Artikel 20 des Börsengesetzes zu verbessern, sieht der Nationalrat überdies die Möglichkeit der Suspendierung zur Ausübung der Stimmrechte im Falle einer Meldepflichtverletzung vor.

Die Kommission hat an den Beschlüssen des Nationalrates ein paar Korrekturen vorgenommen. Es handelt sich hier aber nicht um tiefgreifende Änderungen, sondern um Verbesserungen, die weitgehend rein formeller Natur sind. Die WAK als vorberatende Kommission verfolgte mit ihren Änderungen das Ziel, die vom Nationalrat beschlossenen Neuerungen klarer zu fassen. Auf die wichtigsten Abweichungen gegenüber dem Nationalrat werde ich in der Detailberatung eingehen. Ich habe mich ganz im Sinne der vorangegangenen Debatte beim Eintreten etwas detaillierter geäussert, um mich nachher nur noch zu jenen Änderungen äussern zu müssen, bei denen wir als Zweitrat Abweichungen vom Nationalrat beschlossen haben. Vor allem die Vorlage 1, die auf der Botschaft des Bundesrates basiert, ist praktisch unverändert geblieben.

In diesem Sinne plädiere ich im Namen der einstimmigen WAK für Eintreten auf die Vorlage 1 und auf die Vorlage 2.