Huber Gabi · Nationalrat · 2007-09-17

Wortprotokoll

Am 8. Februar 2004 haben Volk und Stände die sogenannte Verwahrungs-Initiative und damit den neuen Artikel 123a der Bundesverfassung gutgeheissen. Die Stimmbeteiligung betrug 46 [PAGE 1185] Prozent, der Jastimmenanteil 56,2 Prozent. Nach diesem neuen Verfassungsartikel sind Sexual- und Gewaltstraftäter, die als extrem gefährlich und untherapierbar eingestuft werden, lebenslänglich zu verwahren, und es ist ihnen kein Hafturlaub zu gewähren. Eine Entlassung darf nur geprüft werden, wenn aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse die Heilbarkeit eines Täters und damit seine künftige Ungefährlichkeit in Aussicht stehen. Gutachten zur Beurteilung solcher Täter müssen immer von zwei voneinander unabhängigen Experten erstellt werden. Für Rückfälle von Personen, die aus der lebenslänglichen Verwahrung entlassen werden, soll die Behörde haften, welche die lebenslängliche Verwahrung aufgehoben hat.

Bundesrat und Parlament hatten die Initiative bekämpft und zur Ablehnung empfohlen. Sie begründeten dies im Wesentlichen damit, dass die vom Parlament am 13. Dezember 2002 verabschiedeten Änderungen des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuches die Gesellschaft umfassender und besser vor gefährlichen Straftätern schützen würde als die von der Initiative vorgeschlagene Regelung.

Artikel 123a der Bundesverfassung ist mit der Annahme in der Volksabstimmung sofort in Kraft getreten und kann bzw. muss bei Bedarf unmittelbar angewendet werden. Der Verfassungstext ist interpretationsbedürftig. Was sind "Sexual- und Gewaltstraftäter"? Was bedeutet "extrem gefährlich"? Was bedeutet "untherapierbar"? Was sind "neue wissenschaftliche Erkenntnisse über die Heilbarkeit des Täters"? Wer stellt wie fest, ob solche Erkenntnisse vorliegen? Professor Stefan Trechsel hat den Wortlaut des Verfassungstextes nicht nur als "grammatikalisch unkorrekt", sondern geradezu als "Sprachmüll" bezeichnet.

Weil Artikel 123a der Bundesverfassung in zahlreichen Punkten interpretationsbedürftig ist, schlägt der Bundesrat mit Botschaft vom 23. November 2005 Ausführungsbestimmungen vor, welche die von den eidgenössischen Räten im Dezember 2002 verabschiedete Revision des Allgemeinen Teils des StGB ergänzen sollen. Eigentlicher Schwerpunkt ist eine Regelung der Verfahrensvoraussetzungen zur Prüfung der Frage, ob die Fortdauer der lebenslänglichen Verwahrung in konkreten Anwendungsfällen noch berechtigt ist.

Ihre Kommission hat es sich beim Entscheid über diese Vorlage nicht leichtgemacht. Sie hat sich zunächst ganz knapp mit 12 zu 11 Stimmen bei 0 Enthaltungen für Eintreten entschieden und die ganze Vorlage im Detail durchberaten. Nach durchgeführter Detailberatung hat die Kommission für Rechtsfragen jedoch in der Gesamtabstimmung am 23. November 2006 die Vorlage mit 16 zu 4 Stimmen bei 0 Enthaltungen abgelehnt, was schliesslich und endlich wiederum einem Nichteintreten gleichkommt. Der Ständerat dagegen hat die Vorlage in der Sommersession 2006 in der Gesamtabstimmung mit 34 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen.

Unsere Kommission für Rechtsfragen begründet ihren Nichteintretensantrag wie folgt: Im Jahr 2004 wurden eine Vernehmlassung zum Bericht vom 15. Juli 2004 der Arbeitsgruppe Verwahrung zur Änderung des StGB in der Fassung vom 13. Dezember 2002 betreffend die Umsetzung von Artikel 123a der Bundesverfassung über die lebenslängliche Verwahrung extrem gefährlicher Straftäter und einzelne nachträgliche Korrekturen am neuen Massnahmenrecht durchgeführt. Die Vernehmlassungsantworten zum Vorentwurf fielen insgesamt kontrovers aus. Nun liegt mit der Botschaft vom 23. November 2005 eine Neufassung der Ausführungsbestimmungen zur Umsetzung der Verwahrungs-Initiative vor.

Der Bundesrat vertritt die Auffassung, die Gesetzesvorlage setze die Verwahrungs-Initiative menschenrechtskonform um. Der Bundesrat liess schon während der Abstimmungskampagne durchblicken, dass es im Falle der Annahme der Initiative wahrscheinlich unumgänglich sein werde, die neue Verfassungsbestimmung auf Gesetzesebene zu konkretisieren.

Es gab aber auch Stimmen, die dafür plädierten, die Auslegung der Verfassungsbestimmung gänzlich der Lehre und Rechtsprechung zu überlassen. Der Bundesrat teilt diese Meinung offensichtlich nicht. Im Vernehmlassungsverfahren äusserten sich nur wenige Teilnehmer zu dieser Frage. Vereinzelte Gegner der vorgeschlagenen Ausführungsbestimmungen liessen durchblicken, dass für sie der gänzliche Verzicht auf solche Bestimmungen die bessere Lösung wäre; ich verweise auf die Botschaft, Seite 897. Die Kantone und verschiedene Praktiker des Straf- und Massnahmenvollzugs hingegen plädieren für eine Ausführungsgesetzgebung.

Ein Teil der Kommission vertritt die Auffassung, dass dem Bundesrat mit der Vorlage zwar eine menschenrechtskonforme Umsetzung gelungen ist, diese Umsetzung aber eben dem geäusserten Volkswillen widerspricht; die Initiantinnen fühlen sich offenbar denn auch verschaukelt und haben bereits das Referendum gegen die Vorlage erwogen, weil sie vom wörtlichen Kernanliegen der Initiative abweicht. Hinter der Ansicht dieses Teils der Kommission für Rechtsfragen steht letztlich die Grundsatzfrage, ob die Umsetzung von Artikel 123a der Bundesverfassung mit seinen zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffen abzulehnen ist, weil sie im Sinne der ursprünglichen Zielsetzung nicht menschenrechtskonform erfolgen kann - womit der Verfassungsartikel der Interpretation der Gerichte überlassen würde -, oder ob auf einer menschenrechtskonformen Umsetzung bzw. auf einer Umsetzung entgegen dem in der Bundesverfassung wörtlich verankerten Volkswillen beharrt werden soll.

Der andere Teil der Kommission vertritt die Auffassung, insbesondere Artikel 64c StGB verstosse gegen die EMRK. Artikel 5 Absatz 4 EMRK garantiert nämlich jeder inhaftierten Person das Recht, zu beantragen, dass ein Gericht innerhalb kurzer Frist über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs entscheidet und ihre Entlassung anordnet, wenn der Freiheitsentzug nicht rechtmässig ist. In Artikel 64c StGB der Vorlage, die wir heute eben gerade nicht beraten, geht es um die Prüfung der Entlassung aus der lebenslänglichen Verwahrung. Der von der EMRK garantierte Anspruch soll so umgesetzt werden, dass die zuständige Behörde von Amtes wegen oder auf Gesuch hin prüft, ob neue wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen, die erwarten lassen, dass der Täter so behandelt werden kann, dass er für die Öffentlichkeit keine Gefahr mehr darstellt. Die Behörde muss sich bei ihrem Entscheid auf die Meinung einer neuen Eidgenössischen Fachkommission stützen. Genau die im Gesetzentwurf vorgesehene Überprüfung der Verfahren von Amtes wegen wird in einer am 12. März 2007 aus dem Kreise der Initiantinnen und Initianten eingereichten Petition ausdrücklich abgelehnt.

Beide in der Kommission vertretenen Meinungen führten zur Ablehnung der Vorlage und damit zum Schluss, dass die Umsetzung der bereits heute direkt anwendbaren Verfassungsbestimmung den Gerichten zu überlassen ist. Diese Lösung ist gemäss einem Bericht des Bundesamtes für Justiz vom 28. Dezember 2006, auf den ich noch zu sprechen kommen werde, vertretbar, weil die Initiative aufgrund ihres Wortlautes direkt anwendbar ist.

Ob Artikel 123a der Bundesverfassung je zur Anwendung kommen wird, ist eine andere Frage. Der Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes erläuterte vor der Kommission, er habe bereits vor der Abstimmung darauf hingewiesen, dass die Bestimmung vermutlich nie Anwendung finden werde; sie habe vor allem abschreckende Wirkung und solle einen sorgfältigeren Strafvollzug bewirken. Artikel 123a der Bundesverfassung wird vermutlich tatsächlich nie Anwendung finden, weil mit der letztjährigen StGB-Revision auch die Bestimmungen über die Verwahrung geändert wurden und insbesondere in Artikel 65 die Möglichkeit zur Anordnung einer nachträglichen Verwahrung eingeführt wurde.

De facto ist eine lebenslange Verwahrung somit bereits gestützt auf das geltende StGB möglich. Weder Gegenstand der StGB-Revision 2006 noch Gegenstand der vorliegenden Umsetzung der Verwahrungs-Initiative ist dagegen die Möglichkeit der Anordnung der nachträglichen lebenslangen Verwahrung. Auf diesen Vorschlag der Arbeitsgruppe Verwahrung verzichtet der Bundesrat definitiv. [PAGE 1186]

Am Ursprung der in der Kommission erörterten Grundsatzfragen steht natürlich auch die Tatsache, dass der Nationalrat die Volksinitiative "lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter" in der letzten Legislatur am 13. März 2003 mit 128 zu 35 Stimmen bei 3 Enthaltungen für gültig erklärt hat und dass der Ständerat es ihm im Juni des gleichen Jahres gleichgetan hat. In seiner Botschaft zur Volksinitiative stellt der Bundesrat fest, dass die Initiative nicht im Widerspruch zum Völkerrecht stehe und namentlich weder mit der EMRK noch mit dem Uno-Pakt II kollidiere, weil sie insbesondere durch eine weite Auslegung des Begriffs der "neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse" völkerrechtskonform ausgelegt werden könne. Wie bereits gesagt, sah sich der Bundesrat aufgrund dieser Auslegungsprobleme und der Notwendigkeit, die Initiative völkerrechtskonform auszulegen, veranlasst, eine Ausführungsgesetzgebung vorzulegen.

Einen Antrag, die Volksinitiative an die Kommission zurückzuweisen mit dem Auftrag, ein staats- und völkerrechtliches Gutachten zur Frage der Gültigkeit der Volksinitiative einzuholen, lehnte der Nationalrat am 13. März 2003 mit 108 zu 48 Stimmen ab. Artikel 139 Absatz 2 der Bundesverfassung bestimmt nämlich: "Verletzt die Initiative die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts, so erklärt die Bundesversammlung sie für ganz oder teilweise ungültig."

Die damalige Vorsteherin des EJPD stellte sich im Nationalrat ebenfalls gegen den Rückweisungsantrag, mit der Begründung, eine Verfassungsinitiative könne nur dann ganz oder teilweise ungültig erklärt werden, wenn sie gegen zwingende Bestimmungen des Völkerrechtes verstosse, die Unvereinbarkeit mit nicht zwingendem Völkerrecht reiche für die Ungültigerklärung nicht aus. Unbestritten sei, dass das im Zusammenhang mit der Initiative im Vordergrund stehende Recht auf richterliche Überprüfung des Freiheitsentzugs gemäss Artikel 5 Absatz 4 EMRK nicht zum zwingenden Völkerrecht gehöre. Selbst bei Annahme einer Bestimmung, die zwingendes Völkerrecht verletzt, komme es nach herrschender Auffassung erst dann zur Ungültigerklärung, wenn wirklich keine völkerrechtskonforme Auslegung der Initiative mehr möglich wäre.

Die Verwahrungs-Initiative zeigt letztlich die Grenzen der Politik der Extrempositionen auf, weil geweckte Erwartungen am Ende nicht erfüllt werden können. Es ist der Demokratie nicht förderlich, faktisch nicht umsetzbare Initiativen zur Abstimmung zu bringen, und es ist der Rechtsstaatlichkeit nicht förderlich, wenn der Souverän über nicht umsetzbare Initiativen abstimmen kann oder muss. Weil die Initiative somit die Frage nach den Schranken der Verfassungsrevision aufwirft, hat die Kommission für Rechtsfragen einen Antrag verabschiedet, und zwar mit 18 zu 5 Stimmen. Die Verwaltung wurde damit beauftragt, der Kommission Bericht über Vorschläge betreffend den Umgang mit Initiativen zu erstatten, die gegen Völkervertragsrecht verstossen oder die faktisch oder rechtlich nicht umsetzbar sind. Der Auftrag an das Bundesamt beinhaltete im Weiteren die Prüfung der Thematik der materiellen Schranken der Verfassungsrevision. Solche Schranken wären zum Beispiel gewisse Fundamentalnormen der Verfassung wie Grundrechte, Gewaltentrennung, Rechtsstaatlichkeit usw.

Der Bundesrat geht bekanntlich davon aus, dass es ausser den Bestimmungen des zwingenden Völkerrechts keine weiteren materiellen Schranken der Verfassungsrevision gibt. Die Bundesverfassung lässt die Frage unbeantwortet, die Lehre beurteilt die Frage der materiellen Grenzen der Verfassungsrevision unterschiedlich. Der erwähnte Bericht des Bundesamtes wurde der Kommission für Rechtsfragen an der Februarsitzung dieses Jahres vorgelegt. Er zeigt das geltende Recht, die herrschende Praxis sowie denkbare Lösungen auf und kommt zum Schluss, dass die materiellen Schranken der Verfassungsrevision nicht ausgedehnt werden sollen. Die Fortführung der geltenden Praxis, im Einzelfall nach einer Vereinbarkeit des Volkswillens mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen zu suchen, sei aus rechtlicher Sicht zweckmässiger, auch wenn die geltende Ordnung ihre Mängel habe.

Unsere Kommission hat mit 18 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen entschieden, dass sie diesen Bericht des Bundesamtes zusammen mit der SPK beraten und vertiefen will, insbesondere auch im Zusammenhang mit dem aktuellsten Beispiel, nämlich der Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen". Die am 29. März 2007 angehörten Rechtsprofessoren stützten grosso modo die Meinung des Bundesamtes und sprachen sich grundsätzlich auch gegen den Ausbau der materiellen Schranken der Verfassungsrevision aus.

Nachdem sich unsere Kommission also eingehend mit der Frage der Voraussetzungen für die Gültigkeit von Volksinitiativen und der Thematik der materiellen Schranken der Verfassungsrevision befasste und dazu gemeinsam mit der SPK Anhörungen durchführte, mutet es schon sehr befremdend an, wenn der Vorsteher des EJPD die Kommission für Rechtsfragen im Zusammenhang mit ihrem Entscheid, auf die Ausführungsgesetzgebung zur Verwahrungs-Initiative nicht einzutreten, in der Presse diskreditiert.