Merz Hans-Rudolf · Bundesrat · 2007-10-01

Wortprotokoll

Ich möchte mich zu vier Themen äussern: erstens zur Steuerpolitik im Allgemeinen, zweitens zur Agenda des Bundesrates bei Steuerreformen, drittens zum Thema der Steuersenkungen. Danach möchte ich viertens eine erste Schlussfolgerung aus der heutigen Debatte ziehen.

1. Ich beginne mit der Steuerpolitik: Steuern dienen einzig dem Zweck der Finanzierung des Staates. Die Aufgaben des Staates, die zu finanzieren sind, werden im demokratischen Verfahren festgelegt, in der Verfassung und in Gesetzen, und sie sind in diesem Sinne Volkswille. Wir hatten seit dem Zweiten Weltkrieg auf der Stufe des Bundes etwa 260 Volksabstimmungen. Wenn ich diese überblicke, glaube ich zu erkennen, dass unser Volk für unsere Gesellschaft und für die soziale Marktwirtschaft einen starken Staat will. Unser Volk will aber auch - das schliesst sich nicht aus - einen schlanken Staat. Anders sind Volksabstimmungen wie jene über die Schuldenbremse nicht erklärlich, wo über 80 Prozent der Stimmenden gesagt haben, Einnahmen und Ausgaben müssten ins Gleichgewicht gesetzt werden. Der Staat muss deshalb seine Aufgaben und seine Ausgaben laufend optimieren.

Unser Steuersystem ist föderal auf drei Ebenen verteilt. Es gibt insgesamt in diesem Land etwa 25 verschiedene Steuern. Diese Steuern werden erhoben, wenn wir etwas einnehmen, wenn wir etwas ausgeben, wenn wir etwas übertragen und sogar wenn wir etwas behalten. Immer dann greift der Staat auf die verschiedenen Steuern zu. Das ganze System ist zwischen den Ebenen und zwischen diesen über 25 verschiedenen Steuern austariert. Das ist auch der Grund, weshalb eben Steuerreformen in unserem Land selten mit einem grossen Wurf, sondern nur in der engen Zusammenarbeit zwischen den föderalen Teilen dieses Systems, zwischen dem Bund und den Kantonen und zwischen den Kantonen und den Gemeinden, möglich sind.

Diese Gemeinwesen haben einerseits die Steuerhoheit; sie dürfen eigene Steuergesetze erlassen. Sie haben andererseits das Finanzreferendum, mit dem man bestimmen kann, wie viel Geld wofür wann ausgegeben wird. Vor diesem Hintergrund gibt es in unserem Land den Steuerwettbewerb [PAGE 1510] einmal zunächst zwischen den Kantonen. Diesen Steuerwettbewerb begrüsse ich ausdrücklich. Dieser Steuerwettbewerb hat dazu geführt, dass wir in der Steuerentwicklung moderat vorankommen. Er hat dazu geführt, dass der Appetit der Regierungen und der Parlamente gezügelt wird. Er führt dazu, dass wir einen sparsamen Umgang mit öffentlichen Mitteln haben müssen. Er ermöglicht aber auch den Vergleich zwischen Kantonen und zwischen Regierungen und ihren Systemen. Er ist nicht zuletzt auch eine Art Labor für Innovationen. Viele Steuerentwicklungen sind in den Kantonen erfunden und später im Bund eingeführt worden.

Aber es gibt nicht nur den Wettbewerb innerhalb unseres Landes, der da zwischen Kantonen und Regionen stattfindet, sondern auch den internationalen Steuerwettbewerb; das ist eine Realität. Dieser hat in den letzten Jahren signifikant zugenommen. Er hat zugenommen, weil es eine Anzahl von Ländern gibt, namentlich in Osteuropa, die erkannt haben, dass sie ihren Werkplatz und ihre Standorte mit tiefen Steuern ins Rampenlicht bringen und an die Märkte Westeuropas anschliessen können. Ob wir es wollen oder nicht - dieser Wettbewerb findet statt. Dieser Wettbewerb hat eben auch in verschiedenen Ländern verschiedene Strukturen. Ich finde es problematisch, wenn man immer wieder die Schweiz mit den nordischen Staaten vergleicht, denn die Schweiz hat wie kein einziger nordischer Staat einen starken Finanzplatz mit besonderen Gegebenheiten. Dieser Finanzplatz gehört zur Struktur unserer Volkswirtschaft.

Das System der Steuern ist austariert, deshalb müssen Reformen immer gemeinsam mit den verschiedenen Ebenen geplant werden. Aber die Voraussetzungen für Steuerreformen sind im Augenblick gut. Wir haben in der zu Ende gehenden Legislatur die Schulden um 10 Milliarden Franken und die Ausgaben um 5 Milliarden Franken gesenkt und zudem beschlossen, die Steuern zu senken. Wir waren also in allen drei Bereichen - Schulden, Ausgaben, Steuern - tätig; das ist früher in vielen Jahren trotz guter Konjunktur nicht gelungen. Es war der Wille des Parlamentes und der Regierung, hier letztlich eine Trendwende zu bewirken, und dank dieser Trendwende haben wir nun bessere Voraussetzungen für Steuerreformen.

Dabei müssen wir die Steuerreformen als einen andauernden Reformprozess verstehen, denn Gesellschaft, Wirtschaft und Politik entwickeln sich ständig, ja fast täglich. Zudem steht unser Land im Wettbewerb mit dem Ausland. Daher dürfen auch im Steuerbereich Reformen nie erlahmen. Der Bundesrat hat sich deshalb für verschiedene Steuerreformen entschieden. Ziele dieser Reformen müssen, im überaus kompliziert gewordenen schweizerischen Steuersystem, zunächst einmal Vereinfachungen sein. Wir wollen aber natürlich auch, dass dabei Wachstumseffekte herausschauen, und solche erzielt man gelegentlich, indem man Steuern senkt. Vereinfachungen und Steuersenkungen schliessen einander nicht aus. Problematisch ist es nur, wenn man beides zum gleichen Zeitpunkt machen will, denn dann gefährdet man Reformen manchmal, indem man sie bereits mit Inhalten anreichert.

Natürlich muss der Wettbewerb zwischen den Steuerhoheiten auch fair sein; das steht ja auch in unserer Verfassung. Die Verfassung sagt nämlich, dass wir nach den Grundsätzen der Allgemeinheit, der Gleichmässigkeit und insbesondere nach dem Grundsatz der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit besteuern müssen. Das Problem ist vielleicht, dass wir keine Legaldefinition von "Steuergerechtigkeit" kennen. Die Steuergerechtigkeit, die auch in dieser Debatte oft zitiert worden ist, muss in der Tat immer wieder neu erarbeitet werden: durch die Gesetzgebung und durch unsere Gerichte.

2. Ich komme nun zu den Steuerreformen und zur Agenda. Die Agenda des Bundesrates für die Reformen hat drei Linien: Die Linie der natürlichen Personen, die Linie der Unternehmen und die Linie der Mehrwertsteuer.

Im Bereich der natürlichen Personen wird ab nächstem Januar die Heiratsstrafe in einem ersten Schritt stark gemildert. Alle Ehepaare zwischen Genf und Rorschach werden ab nächstem Januar bei ihrer Steuererklärung 2500 Franken abziehen können, alle Zweiverdiener-Ehepaare werden bei ihrer Steuererklärung die Hälfte des kleineren Einkommens, maximal 12 500 Franken, abziehen können.

In der nächsten Legislaturperiode kommt dann aber der nächste Schritt in Bezug auf die Besteuerung der natürlichen Personen. Wir müssen und wollen nämlich die Ehepaar- und Familienbesteuerung weiterentwickeln. Wir haben einige Varianten dazu in die Vernehmlassung gegeben: den Doppeltarif, die Individualbesteuerung, die Splittinglösung und ein Wahlsplitting. Wir haben die Ergebnisse der Vernehmlassung jetzt vorliegen und werden Ihnen demnächst Vorschläge zum weiteren Vorgehen machen. Es bedarf hier noch der Diskussion mit den Kantonen.

In der anschliessenden Phase geht es um die Vereinfachung der Besteuerung von natürlichen Personen. Diese Diskussion ist jetzt bereits im Gang; wir haben auch heute wieder verschiedene Voten dazu gehört. Es geht darum, ob wir eine Form von Swiss Easy Tax oder Flat Rate Tax oder dualer Einkommenssteuer oder ein anderes Modell wählen werden. Das ist die dritte Stufe nach der "Minderung der Heiratsstrafe", nach der grundlegenden Entscheidung Ehepaar- und Familienbesteuerung. Erst danach kommt die Entscheidung über das Steuermodell.

Die Schiene "Juristische Personen" hat mit der Unternehmenssteuerreform I angefangen, welche in erster Linie an die Holdinggesellschaften gerichtet war und von der man heute sagen darf, dass sie erfolgreich war. Diese Steuerreform hat mehr als 50 Prozent mehr Holdings in unser Land gebracht, und sie hat zu Einnahmen bei der Besteuerung juristischer Personen geführt, die weit über dem volkswirtschaftlichen Wachstum liegen. Jetzt kommt nächstes Jahr im Februar die Unternehmenssteuerreform II in die Volksabstimmung. Sie will unsere KMU stärken. Sie rüttelt nicht am Prinzip, Unternehmensgewinne zu besteuern, aber sie mildert erstens die wirtschaftlichen Doppelbelastungen beim Verantwortungsträger der KMU - es geht nicht um Erleichterungen für Reiche, es geht um Erleichterungen für Verantwortungsträger. Sie entlastet zweitens das Unternehmen von der überholten Kapitalsteuer und im Emissionsbereich. Schliesslich, drittens, beseitigt sie eine Anzahl von Ärgernissen, die sich bei der Besteuerung im Laufe der Zeit gebildet haben.

Als Antwort auf den internationalen Steuerwettbewerb sind sodann, anschliessend an die Unternehmenssteuerreform II, weitere Reformen im Bereich des Unternehmensgewinns in Aussicht zu nehmen. Es kann um den Bereich des Unternehmensgewinns oder um die Flexibilisierung der Erträge und um den Stempel gehen.

Die dritte Schiene ist die Mehrwertsteuer; sie ist mit Einnahmen von 20 Milliarden Franken die wichtigste Einnahmequelle des Bundes. Sie muss aus bekannten Gründen einer Totalrevision unterzogen werden. Parallel dazu wollen wir in einer separaten Vorlage über die Abschaffung der meisten Ausnahmen und über die Einführung eines Einheitssatzes entscheiden. Beide Neuerungen werden dank ihrer Vereinfachungen grosse Wachstumswirkungen haben. Diese Mehrwertsteuer-Vorlage wird dem Parlament im Verlauf des nächsten Jahres unterbreitet werden.

3. Zu den Steuersenkungen: Angesichts der Entwicklungen, wie sie sich in den letzten Jahren gezeigt haben, spreche ich mich ebenfalls für Steuersenkungen aus. Die Entwicklung verlief nämlich seit 1990 in die Gegenrichtung. Zwar sind die Steuern seit 1992 ein paarmal gesenkt worden, am stärksten 1993 im Zusammenhang mit der Stempelsteuer, damals um rund 400 Millionen Franken. Zwei Jahre später gab es dank der Neuberechnung des Beteiligungsabzuges auch wieder Steuerermässigungen von 380 Millionen Franken. 1998, bei der Unternehmenssteuerreform I, waren es 460 Millionen Franken und beim Stempel ein Jahr später wiederum 240 Millionen. Aber die Steuererhöhungen waren in derselben Periode weitaus stärker. So wurde 1995 allein die Mehrwertsteuer mit einem Mehrertrag von 1,8 Milliarden Franken eingeführt. 1999 erfolgte dann wiederum eine Erhöhung der Mehrwertsteuer um das sogenannte AHV-Prozent - das waren 2,2 Milliarden Franken -, und 2001 brachte [PAGE 1511] die Erhöhung im Rahmen des Stabilisierungsprogramms 70 Millionen Franken.

Wenn ich das gegeneinander aufrechne, komme ich zum Schluss, dass in fünfzehn Jahren die Steuern um 4,3 Milliarden Franken angehoben und um 2 Milliarden Franken gesenkt worden sind.

Gesamtschweizerisch wurde in dieser Zeit die Steuerschraube von 25 auf 30 Prozent angezogen. Es konnte keine Rede sein von einem Schrauben nach unten und schon gar nicht von einem tödlichen Steuerwettbewerb.

In der jetzigen Legislatur haben wir aber eine Gegenbewegung eingeleitet. Die Ehepaarbesteuerung führt, wie ich vorhin gesagt habe, zu Mindereinnahmen von 600 Millionen Franken ab 1. Januar 2008; alle Ehepaare können die entsprechenden Abzüge vornehmen. Die Unternehmenssteuerreform II wird beim Bund zu Mindereinnahmen von 56 Millionen Franken führen. Diese werden im Bereich der Dividendenbesteuerung, der Emissionsabgabe, der Kapitalsteuer sowie der direkten Bundessteuer bei den Kantonen anfallen. Als Folge der Eliminierung der kalten Progression - diese ist keine Steuererleichterung, führt aber zu Mindereinnahmen beim Bund - fällt ebenfalls eine Milliarde Franken weg. Weitere Steuersenkungen sind unterwegs; im Vordergrund steht die vorhin erwähnte Ehepaar- und Familienbesteuerung, die je nach Modell mindestens eine Milliarde Franken an Steuerausfällen zur Folge haben wird. Die meisten Kantone haben in letzter Zeit ihre Steuerlasten ebenfalls gesenkt.

Nun muss man sagen, dass eben lange nicht alle Vorschläge, welche Steuersenkungen zum Gegenstand haben, positiv zu würdigen sind. Es gibt auch solche, die eher problematisch sind. Generell gilt: Steuererleichterungen müssen entweder genau den gewünschten Effekt und/oder volkswirtschaftlich positive Auswirkungen haben, und sie müssen gerecht sein; zudem stehen Sozialabzüge immer in Konkurrenz zu Unterstützungsbeiträgen. Es gilt in jedem Fall abzuwägen, welches der bessere Weg ist.

Ich nehme das Beispiel der Gewinnungskosten: Die Gewinnungskostenabzüge bei der direkten Bundessteuer schaffen im Gegensatz zu dem, was man sich davon verspricht, nämlich immer wieder Ungerechtigkeiten. Wir haben immer wieder neue Gewinnungskostenabzüge, und es werden immer wieder andere Steuersubjekte begünstigt und dafür Dritte wieder belastet, und man bekommt letztlich ein ungerechteres System.

Schliesslich gibt es bei Steuersenkungen immer wieder Mitnahmeeffekte, welche die Wirkung herabmindern. Daher müssen wir bei all den zahlreich vorliegenden Vorschlägen in Bezug auf Steuersenkungen immer genau auf diese Kriterien achten.

Jetzt komme ich zum Vorschlag der SVP-Fraktion für eine Mehrwertsteuersenkung: Sie schlägt eine Mehrwertsteuersenkung um 1 Prozent vor. Damit kann sie aber nicht das halten, was sie verspricht. Das aus drei Gründen:

Steuersenkungen sind erstens generell dort anzustreben, wo die Wirkungen am effektivsten sind. Dazu gehören eben die Unternehmens- und die Ehepaarbesteuerung und nicht die Mehrwertsteuer. In diesem Punkt, muss ich Ihnen sagen, sind sich die Finanz- und Steuerwissenschafter absolut einig. Was sicher nicht passieren darf: dass die Kompensation einer Absenkung der Mehrwertsteuer dann ausgerechnet noch im Bereich der Einkommenssteuer vorgenommen werden müsste. Das wäre schädlich!

Der zweite Grund, weshalb man dieses Versprechen so nicht halten kann: Es bleibt ungewiss, in welchem Umfang die Bevölkerung individuell dann tatsächlich von einer Senkung um 1 Prozent profitieren würde. Je nach Branche wird die Steuersenkung nämlich gar nicht oder nur teilweise an die Konsumenten weitergegeben. Untersuchungen aus Deutschland zeigen, dass nur zwei Drittel der Senkungen am Ende auch an die Konsumentinnen und Konsumenten weitergegeben würden. Bei den Verbrauchern käme folglich das versprochene Prozent also gar nicht an. Zudem wird die Bevölkerung je nach Konsumverhalten auch ganz unterschiedlich betroffen sein.

Der dritte Grund: Die Senkung der Mehrwertsteuer um 1 Prozent ab dem Jahr 2010 würde dannzumal Steuerausfälle von gut 3 Milliarden Franken bewirken. Mit dem Beschluss zu einer solchen Mehrwertsteuersenkung müsste deshalb so oder so eine Vorstellung über die Kompensation verbunden werden. Der Bundesrat hat sich nämlich im Jahr 2005 zum Ziel gesetzt, Mehrausgaben und Mindereinnahmen immer auch unter dem Aspekt der Gegenfinanzierung zu betrachten; das letztlich natürlich auch als Folge der Schuldenbremse, daran müssten wir festhalten.

4. Zur heutigen Debatte: Zunächst möchte ich im Hinblick auf die nun stattfindenden Abstimmungen darauf hinweisen, dass der Bundesrat zu allen 51 vorliegenden Vorstössen dieser ausserordentlichen Session schriftlich Stellung bezogen hat; Sie kennen alle Anträge des Bundesrates. Ich habe diesen Anträgen nichts weiter beizufügen.

2. Soweit ich verstanden habe, ist in dieser Debatte eine einzige Frage an mich gestellt worden, es ist jene von Frau Kiener Nellen in Bezug auf die Beurteilung der Stempelsteuer. Ich möchte zum Ausdruck bringen, dass diese Stempelsteuer in der Tat eine schädliche Transaktionssteuer ist. Wir haben schon mehrere Etappen dieser Steuer abgebaut, und wir wollen auch weiter an diesem Abbau arbeiten. Im laufenden Jahr, als Folge des neuen Kapitalanlagegesetzes, erwarten wir bereits einige Hundert Millionen Franken weniger Einnahmen aus dieser Stempelsteuer. Diese Stempelsteuer ist eben nicht zuletzt auch ein Grund gewesen, weshalb unser Finanzplatz substanzielle Verluste durch Abwanderung ins Ausland erleiden musste, wo man eben eine solche Transaktionssteuer nicht erhebt.

Sie haben den Dialog mit der EU angesprochen. Da kann ich Ihnen sagen: Seit der Sonderdebatte, die wir im Sommer darüber geführt haben, hat sich hier nichts Neues ergeben. Das heisst, Sie werden Ende Oktober den Bericht über die Beihilfepolitik der EU vorgesetzt bekommen. Wir werden Ihnen auch zeigen, dass wir eher anreizorientierte Steuerpolitik betreiben, dass da zwei unterschiedliche Welten am Arbeiten sind. Es ist vorgesehen, diesen Dialog im Laufe des Monats November zu führen. Er ist terminiert, und wir werden dannzumal auf der technischen Ebene die ersten Gespräche in diesem Dialog mit der EU führen.

Abschliessend möchte ich Ihnen für diese Debatte danken. Ich habe sie als ein Privileg für den Departementsvorsteher betrachtet, der heute eine Auslegeordnung dessen bekommen hat, was ihn in der nächsten Legislaturperiode erwartet. Das war insofern natürlich auch eine hervorragende Vorbereitung für die Legislaturplanung.

Meine vorläufige Schlussfolgerung aus den Voten der heutigen Debatte und aus den Anträgen ist die, dass wir die begonnenen Reformen fortsetzen müssen. Ja, wir müssen diesen Reformprozess im Steuerbereich nicht nur fortsetzen, wir sollten ihn sogar beschleunigen, weil wir die Überzeugung haben, dass das unserem Volk und unserem Land Nutzen bringen wird.