Müller Philipp · Nationalrat · 2007-06-07

Wortprotokoll

Zur Ausgangslage: Als Folge der Ablehnung ihrer Einbürgerungsgesuche erhoben am 19. März 2002 in der Gemeinde Emmen fünf Gesuchsteller staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern, der die Verweigerung der Einbürgerungen durch die Gemeinde Emmen geschützt hatte. Hauptsächliches Argument der Kläger war dabei die Behauptung, dass die Ablehnung der Einbürgerungsgesuche einer Gruppe von Personen aus Ost- und Südosteuropa das in der Bundesverfassung enthaltene Diskriminierungsverbot verletzt habe. Zusätzlich wurde von den Klägern geltend gemacht, dass eine Begründung für die Ablehnung ihrer Gesuche nicht vorhanden sei. Am 9. Juli 2003 hat sich das Bundesgericht der Argumentation der Kläger angeschlossen und den Nichteinbürgerungsentscheid aufgehoben. Damit ist das in der Bundesverfassung enthaltene Diskriminierungsverbot höher gewichtet worden als das ebenfalls in der Verfassung - in Artikel 34 - verankerte Prinzip der freien Willensbildung des Stimmbürgers und der Stimmbürgerin. Das Bundesgericht hat deutlich gemacht, dass eine Ablehnung eines Einbürgerungsgesuches in jedem Fall rechtsgenüglich begründet werden muss. Ist dies nicht der Fall, muss dagegen Beschwerde bei einer Gerichtsinstanz erhoben werden können. Eine Begründungspflicht bei abgelehnten Einbürgerungsgesuchen führt dazu, dass die Justiz bei ungenügender oder nicht vorhandener Begründung der Ablehnung den Entscheid des Souveräns aufheben kann.

Politisch beantwortet und geregelt werden muss also die Frage, ob ein abgelehntes Einbürgerungsgesuch mit einer Beschwerde angefochten werden kann oder nicht. Ein Beschwerderecht setzt die Begründung einer Ablehnung voraus. Bildlich dargestellt geht es letztlich also darum, ob ein Einbürgerungsverfahren eher nach der Art eines Baubewilligungsverfahrens, also als Verwaltungsakt, oder eher wie die Wahl beispielsweise eines Gemeindepräsidenten, also als politischer Akt, ablaufen soll. Diese Frage bzw. diejenige nach der abschliessenden Entscheidkompetenz bei ordentlichen Einbürgerungen ist im Bundesrecht oder auf Verfassungsstufe zu regeln. Mit der eidgenössischen Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" der SVP einerseits und dem Vorschlag des Ständerates zur Änderung des Bürgerrechtsgesetzes andererseits liegen zwei Vorlagen auf [PAGE 732] dem Tisch, welche die Frage der Erteilung des Bürgerrechtes unterschiedlich regeln wollen.

Zur eidgenössischen Volksinitiative der SVP: Noch im Jahre 2000 ist der schweizerische Bundesrat in der Beantwortung eines parlamentarischen Vorstosses zum Schluss gekommen, dass die Einbürgerung durch das Volk traditionell ein politischer Akt und somit der Ausschluss des Beschwerderechtes legal sei. In seinem Bericht an den Uno-Ausschuss zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung vom März 2000 hat der Bundesrat darauf hingewiesen, dass die Erteilung des Gemeindebürgerrechtes einen politischen Akt darstellt, der keiner rechtlichen Kontrolle zugänglich ist. Einbürgerungsgesuche können damit von der zuständigen Gemeindebehörde ohne Begründung abgewiesen werden. Im gleichen Bericht hat der Bundesrat zudem festgehalten, dass Volksabstimmungen über die Erteilung des Bürgerrechtes grundsätzlich keinen Verstoss gegen das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung darstellen. Der Entscheid über eine Einbürgerung liege im freien Ermessen der Bürgergemeindeversammlung.

Die vorliegende Volksinitiative will nun genau diesen Grundsatz in der Verfassung festlegen. Verlangt wird eine neue Verfassungsbestimmung, wonach den Gemeinden die Kompetenz zugewiesen wird, die Erteilung des Gemeindebürgerrechtes durch die Stimmberechtigten vorzusehen, und wonach Entscheide über Einbürgerungen endgültig sind, also nicht angefochten werden können. Im Kern verlangt diese Initiative die verfassungsmässige Zementierung der jahrzehntelangen Praxis, wie sie vor dem Emmener Urteil bestand. Die Einbürgerung soll also als rein politischer Akt bestehen bleiben.

Die Kommissionsmehrheit hat sich dafür ausgesprochen, dass die Erteilung des Schweizer Bürgerrechtes auch in Zukunft ein rein politischer Akt sein soll. Sie unterstützt also die Volksinitiative. Gleichzeitig hat sich die Kommissionsmehrheit gegen die Vorlage des Ständerates ausgesprochen. Das ist konsequent, schliessen sich doch beide Vorlagen gegenseitig aus.

Ein Teil der Kommissionsminderheit, die die Initiative ablehnt, will sie gleichzeitig für ungültig erklären. Man befürchtet Konflikte mit dem verfassungsmässigen Diskriminierungsverbot, Verstösse gegen internationale Abkommen und völkerrechtliche Bestimmungen. Weiter wird auch die Umsetzbarkeit der Initiative angezweifelt. Ein anderer Teil der Minderheit lehnt die Initiative aus materiellen Gründen ab. Man stellt sich auf den Standpunkt, dass eine Beschwerde gegen ein abgelehntes Einbürgerungsgesuch nicht ausgeschlossen werden darf. Es wird weiter angeführt, dass der Entscheid in den Gemeinden je nach Auslegung endgültig wäre. Weiter wird ein Durchgriff vom Bund direkt auf die Gemeinden und damit ein Bruch mit politischen Traditionen in unserer Verfassung befürchtet.

Mit 13 zu 12 Stimmen ersucht Sie die Kommission, den Beschluss zu fassen, die eidgenössische Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" Volk und Ständen zur Annahme zu empfehlen.

Zur Vorlage des Ständerates: Der Ständerat will im Kern die bundesrechtliche Rechtsprechung aus dem Jahr 2003 ins Bürgerrechtsgesetz überführen. Die Ablehnung eines Einbürgerungsgesuches soll nur noch dann möglich sein, wenn ein rechtsgenüglich begründeter Antrag für die Ablehnung vorliegt. Gegen einen ablehnenden Entscheid muss bei einem kantonalen Gericht und gegebenenfalls beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden können. Die Detailberatung hat gezeigt, dass die Vorlage des Ständerates noch viele Fragen offenlässt und weitere Problemfelder erschliesst. Nach wie vor ungeregelt ist beispielsweise die Angleichung der heute sehr unterschiedlichen kantonalen Wohnsitzfristen. Zu bedenken ist auch, welche Weiterungen sich aus einer solchen Regelung im Bürgerrechtsgesetz bei Entscheiden über Konzessionen, Begnadigungen und dergleichen ergäben. Die kantonale Willkür bleibt bei der Vorlage des Ständerates weiterhin bestehen, z. B. bezüglich Verfahrensunterschieden, unterschiedlichen Prüfmethoden, aber insbesondere auch bezüglich des Interpretationsspielraums bei der Beurteilung der Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse, die schweizerischen Lebensgewohnheiten, die Sitten und Gebräuche usw. Die Ausgestaltung all dessen bleibt in der Vorlage des Ständerates den Kantonen überlassen.

Die Kommissionsmehrheit hat die Vorlage des Ständerates in der Gesamtabstimmung abgelehnt. Die Mehrheit setzt sich aus zwei Teilen mit entgegengesetzter Stossrichtung zusammen. Ein Teil lehnt die Vorlage ab, weil er die Verleihung oder Verweigerung des Bürgerrechtes als rein politischen, nicht begründungspflichtigen Akt betrachtet. Er will die Rechtslage wiederherstellen, wie sie vor dem Bundesgerichtsurteil von 2003 bestanden hat. Dieser Teil der Mehrheit befürwortet eine neue Verfassungsbestimmung, die eine Beschwerdemöglichkeit ausschliesst, wie dies die Volksinitiative der SVP entsprechend verlangt. Ein anderer Teil der Mehrheit betrachtet die Erteilung des Bürgerrechtes als reinen Verwaltungsakt und lehnt die Behandlung von Bürgerrechtsgesuchen an Gemeindeversammlungen und in Urnenabstimmungen daher grundsätzlich ab. Nur so könne ein hinreichender Schutz vor diskriminierenden Einbürgerungsentscheiden gewährleistet werden.

Die Kommissionsminderheit folgt hingegen dem Ständerat und spricht sich für eine Lösung aus, welche den verschiedenartigen demokratischen Traditionen in diesem Land und zugleich den Erfordernissen des Rechtsstaates gerecht werden soll.

Mit 10 zu 9 Stimmen beantragt Ihnen Ihre Kommission, auf die Vorlage des Ständerates nicht einzutreten.