Frick Bruno · Ständerat · 2007-12-20

Wortprotokoll

Die Initiative greift ein virulentes Problem unseres Rechtsstaates auf. Es geht um das Spannungsfeld zwischen demokratischen Entscheiden auf der einen Seite - Volks- oder Parlamentsentscheide - und dem Beschwerderecht der Verbände auf der anderen Seite. Für die Initianten ist nicht verständlich, dass praktisch jeder kantonale, demokratisch gefällte Entscheid in jeder Phase durch eine Verbandsbeschwerde wieder infrage gestellt werden kann.

Die Lösung der Initianten geht allerdings sehr weit, im Extremfall ist auch eine Beschwerde gegen jeden Entscheid eines Gemeindeparlamentes von vornherein ausgeschlossen. Die Lösung ist fast der weiteste Wurf, den man in diesem Spannungsfeld machen kann. Aber wie erfolgreich die Initiative in der Volksabstimmung sein wird, ist schwer abzuschätzen. Vieles hängt von Ereignissen und konkreten Fällen ab, die sich kurz vor der Abstimmung ereignen werden. Ich jedenfalls nehme die Initiative sehr ernst, zumal der Bundesrat sie auch ausdrücklich unterstützt.

Vorwegnehmen möchte ich dieses: Ich spreche mich keineswegs für die Beseitigung des Verbandsbeschwerderechtes aus. Das Verbandsbeschwerderecht ist beizubehalten. Aber ich anerkenne, dass das Problem des Spannungsfelds zwischen Demokratie und Verbandsbeschwerde nicht gelöst ist. Ziel meines Rückweisungsantrages ist es, rasch eine sachgerechte Antwort auf Stufe Gesetz zu finden und diesen indirekten - ich betone: indirekten - Gegenvorschlag der Volksinitiative gegenüberzustellen. Ich betrachte es als eine der vornehmsten Aufgaben unserer Kammer, auf berechtigte Fragen eine sachgerechte Antwort zu finden; das namentlich auch dann, wenn eine Initiative ein berechtigtes Anliegen aufgreift, deren Antwort aber zu weit geht.

Mein Rückweisungsantrag - das ist zentral - gibt der Kommission für Rechtsfragen keine bestimmte Lösung vor. Er soll die Kommission für Rechtsfragen nur verpflichten, die wichtigen Fragen zu prüfen und, wo es Ihrer Kommission richtig erscheint, eine gesetzliche Massnahme vorzuschlagen. Mein Katalog mit den Ziffern 1 bis 4 ist ein Prüfungskatalog und kein Massnahmenkatalog, gibt die Antworten also nicht vor. Lassen Sie mich den Prüfungskatalog kurz erläutern:

In Ziffer 1 wünsche ich, dass die Kommission für Rechtsfragen das Spannungsfeld zwischen demokratisch gefassten Entscheiden auf der einen und der Verbandsbeschwerde auf der anderen Seite ausleuchtet. Die Verbände haben ihre Legitimation ja durch ihre Ziele und die Interessen ihrer Mitglieder, welche sie vereinigen, während demokratische Entscheide von der Mehrheit der Bürger oder ihrer Vertreter erlassen werden. Wir haben also auf der einen Seite die Interessen einer Gruppe, auf der anderen Seite einen Mehrheitsentscheid der Bürger oder ihrer Parlamente. Heute besteht in der Rechtsanwendung grundsätzlich keine Pflicht, Interessen, die durch einen demokratischen Entscheid zum Ausdruck kommen, besonders - das heisst stärker - zu gewichten.

Das Bundesgericht hat im Bereich Denkmalschutz eine Öffnung zugunsten der demokratischen Interessen vollzogen. Ich wünsche, dass die Kommission für Rechtsfragen prüft und beurteilt, wieweit diese Praxisänderung auch in anderen Bereichen erfolgen kann. Es ist weiter auch prüfenswert, ob sich das Gesetz in einzelnen Bereichen stärker auf das Instrument der Behördenbeschwerde fokussieren könnte. Ich meine damit, dass im erstinstanzlichen Einspracheverfahren alle Interessierten - Verbände und Private - ihre Bedenken und Anliegen anmelden sollten. So liegen alle Interessen und Argumente auf dem Tisch, wenn die erste Instanz entscheidet. Das Rechtsmittelverfahren könnte teilweise aber so gestaltet sein, dass in bestimmten Fällen lediglich interessierte Behörden den Rechtsmittelweg beschreiten könnten, nachdem ihnen die Argumente aller interessierten Privaten und Verbände vorlägen. Das könnte dann der Fall sein, wenn es sich um qualifizierte demokratische Entscheide handelt, beispielsweise da, wo kantonale demokratische Entscheide vorliegen. [PAGE 1200]

Ich kann mir aber auch vorstellen, dass das Gesetz die Zahl der Anfechtungsgegenstände reduziert beziehungsweise den Schwellenwert für Beschwerden erhöht. Oftmals ist es störend, dass Nutzungspläne demokratisch erlassen worden und rechtskräftig sind, aber gegen Sondernutzungsplanungen und konkrete Projekte, die sich absolut an den Rahmen der Nutzungspläne halten, fast beliebig Beschwerde geführt werden kann. Das kann unter demokratischen Gesichtspunkten sehr störend sein, das war auch der Bevölkerung schon stossend - ich meine, im Fall des Stadions in Zürich war es so -, und das ist der Boden der Initiative. Hier wünsche ich mir eine eingehende Prüfung durch die Kommission.

Halten wir uns folgendes Beispiel vor Augen: Eine touristische Nutzungsplanung in einem Gebiet sieht vor, dass Anlagen und Gebäude einer bestimmten Art errichtet werden können. Nun will ein Privater oder die Öffentlichkeit im vorgegebenen Rahmen eine Anlage oder ein Gebäude realisieren. Da scheint es doch unbefriedigend, wenn Beschwerden dennoch fast beliebig zulässig sind. In touristischen Regionen und Bergkantonen ist das aber alltäglich. Prüfenswert erscheint mir schliesslich, ob für das Verfahren beziehungsweise die Behandlung nicht eine gesetzliche Maximalfrist festzulegen ist. So viel zu Ziffer 1.

In den Ziffern 2 bis 4 erweitere ich den Prüfungskatalog um Fragen, die in einem engeren Zusammenhang mit dem Spannungsfeld zwischen Demokratie und Beschwerde stehen. Sie stehen nicht in einem direkten Zusammenhang mit dem Initiativtext, aber in einem engeren Zusammenhang mit den eigentlichen und ursächlichen Problemen, die zur Initiative geführt haben.

Bei Ziffer 2 geht es darum, die Effizienz der Wirkung von Umweltschutzmassnahmen mehr in den Vordergrund zu rücken, als dies heute der Fall ist. Ich möchte das an einem Beispiel erklären: Ab 300 Autoparkplätzen ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung nötig. Das führt dazu, dass es Mode geworden ist, im Grünen relativ kleine Einkaufsgeschäfte mit 290 Parkplätzen zu bauen. Das ist eine Tatsache, durch die auf wenig intelligente Weise Land mit Asphalt bedeckt und zusätzlicher Verkehr produziert wird, weil die Konsumenten für ihre Einkäufe zahlreiche zusätzliche Kilometer von einem kleinen Einkaufsort zum anderen fahren. Auch die Massnahmen zur Beschränkung der Verkehrsbewegungen dürfen in einigen Fällen hinterfragt werden: Konsumenten fahren zu einem Einkaufszentrum; weil dort aber die Anzahl Einfahrten beschränkt ist und sie keinen Zugang finden, fahren sie eben oftmals einen längeren Weg zu einem anderen Einkaufszentrum. Das ist nicht die Wirkungseffizienz von Massnahmen, die als optimal bezeichnet werden kann. Die Frage ist berechtigt, ob es nicht bessere Lösungen gibt als diesen verordneten Suchverkehr.

In Ziffer 3 spreche ich die Bestandesgarantie an und in Ziffer 4 die Pflicht der Behörden, alle relevanten Interessen abzuwägen und vor allem das Raumplanungs- und das Umweltschutzrecht besser zu koordinieren.

Die Ziffern 2 bis 4 hängen, wie ich erwähnt habe, mit der Gewichtung der demokratischen Interessen sachlich zusammen. Darum erachte ich es ebenfalls als zweckmässig, sie in die Prüfung einzubeziehen. Ich habe jetzt festgestellt - ich danke Herrn Kollege Inderkum -, dass mein Prüfungsantrag der Meinung der Mehrheit der Kommission für Rechtsfragen nicht widerspricht. Die Fragen, die zu prüfen sind, werden, so scheint mir, als richtig anerkannt. Unterschiedlich ist lediglich die Arbeitsweise: Herr Inderkum hat ausgeführt, dass diese Fragen später zu prüfen seien. Darum hält die Kommission für Rechtsfragen die Behandlung der Standesinitiative Aargau, die praktisch dasselbe will wie die Volksinitiative, noch zurück. Ich bin der Ansicht, es sei sachgerechter, diese Fragen sofort anhand der Volksinitiative zu prüfen und nicht lange zuzuwarten. Die Zeit bis nächsten Sommer reicht meines Erachtens aus. Und ich zähle auf die Erfahrung und Kompetenz unserer Kommission für Rechtsfragen.

Als Argument wird oftmals vorgebracht, die parlamentarische Initiative Hofmann Hans sei gleichsam der vorgezogene indirekte Gegenvorschlag zur Volksinitiative. Ich sehe es anders: Die parlamentarische Initiative Hofmann Hans wurde bereits im Jahr 2002 eingereicht und sofort bearbeitet. Die Volksinitiative wurde erst im Winter 2004 zur Vorprüfung eingereicht. Inhaltlich ist es nicht dasselbe, weil die parlamentarische Initiative Hofmann Hans sich in erster Linie auf fast ausschliesslich formelle Änderungen bezog. Der Fokus der Volksinitiative ist ein wesentlich anderer.

Zusammengefasst erachte ich es als sachlich richtig, gleichzeitig mit der Initiative einen indirekten Gegenvorschlag zu behandeln. Es scheint mir auch politisch richtig. Wir können uns an Initiativen erinnern, die wir hier in Bausch und Bogen ablehnten und bei denen wir darauf verzichteten, einen direkten oder indirekten Gegenvorschlag zu erarbeiten, und die dann in der Volksabstimmung - je nachdem wie sich die Ereignisse vor der Abstimmung gestalteten - durchkamen. Die Alpen-Initiative war ein Beispiel; das Gleiche gilt für die Verwahrungs-Initiative. Zeitlich genügen die Verhältnisse.

Wichtig scheint mir, nochmals zu betonen, dass der Rückweisungsantrag keine Lösung vorgibt, sondern ein Prüfungsauftrag mit einem Fragenkatalog ist. Im Entscheid bleibt die RK frei. Ich vertraue auf sie, dass sie diese Aufgabe meistern wird, wie sie auch andere anspruchsvolle Aufgaben gemeistert hat. Schmieden wir das Eisen, solange es noch heiss ist, und warten wir nicht, bis der Ofen kalt ist und wir ihn mühsam und langsam wieder aufheizen müssen! Und die Standesinitiative Aargau ist ein zu schwaches Pfand, um hier wirksam eingesetzt werden zu können.

Ich lade Sie aus diesen Gründen ein, dem Rückweisungsantrag zuzustimmen.