Briner Peter · Ständerat · 2008-03-18

Wortprotokoll

Die GPK-SR hat bekanntlich einen Bericht zur Kohärenz und zur strategischen Führung der Deza erarbeitet. Es war ihr ein Anliegen, darin ein differenziertes Bild der Arbeit dieser Direktion zu zeichnen. Der Bericht enthält zwei Motionen und sechs Empfehlungen, die zum Ziel haben, die Transparenz der Tätigkeiten der Deza zu erhöhen, die Rolle des Bundesrates zu stärken und die Entwicklungszusammenarbeit geografisch und thematisch zu bündeln. Wir stützen uns dabei auf einen Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle und führten Gespräche mit der Vorsteherin des EDA, mit dem früheren Vorsteher des EVD und dem Direktor der Deza.

Die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit ist die Hauptakteurin der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz. Mit einem Budget von 1,3 Milliarden Franken im Jahr 2005 verfügt sie über knapp zwei Drittel des Budgets des EDA. Die Deza ist in drei Bereichen der [PAGE 183] internationalen Zusammenarbeit tätig: in der bilateralen bzw. multilateralen Entwicklungszusammenarbeit, in der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und in der humanitären Hilfe. Für die humanitäre Hilfe ist die Deza allein zuständig, während die Entwicklungszusammenarbeit und die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas gemeinsam mit dem Seco umgesetzt werden.

Die Qualität der internationalen Zusammenarbeit geniesst generell grosse Anerkennung. In den letzten Jahren wurden jedoch der thematische und der geografische Umfang und die fehlende strategische Ausrichtung der Deza-Aktivitäten von verschiedenen Kreisen kritisiert. Deshalb beschloss die GPK, eine Untersuchung über die Kohärenz und die strategische Führung der Tätigkeiten der Deza durchzuführen. Die GPK kann nach Abschluss ihrer Untersuchung die Kritik, wonach die Tätigkeiten der Deza den von Bundesrat und Parlament festgelegten Zielsetzungen und Prioritäten nicht entsprächen, zurückweisen. Die Deza ist zwar in einer Vielzahl von Sektoren und Regionen tätig; dies entspricht ihrem Auftrag. Die Kooperationsstrategien, die Projekte vor Ort und die Strategie 2010 der Deza stimmen materiell grundsätzlich mit den Botschaften des Bundesrates überein.

Nach Auffassung der GPK gehen die Probleme nicht auf die fehlende Kohärenz der Deza-Tätigkeiten mit den politischen Vorgaben, sondern auf einige Lücken der strategischen Führung und auf die mangelhafte thematische und geografische Fokussierung der Entwicklungszusammenarbeit zurück. So fehlt der Deza in den Augen der GPK eine thematische Spezialisierung. Ihre Projekte beziehen sich auf 42 verschiedene Sektoren, wobei sämtliche mit relativ bescheidenen Beträgen alimentiert sind. Die von der Botschaft zur Entwicklungszusammenarbeit vorgesehene Fokussierung auf zwei bis vier Themen pro Region wird nicht strikt eingehalten.

Zudem ist die Liste der Schwerpunktländer der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit verglichen mit dem Umfang der bilateralen Programme sehr umfangreich. Nach Dafürhalten der Kommission verursacht die starke geografische und thematische Streuung der Hilfe hohe Transaktionskosten und beeinträchtigt die Kohärenz und Effektivität. Die GPK ersuchte deshalb den Bundesrat, die Interventionen der Deza und des Seco auf jene Bereiche bzw. Regionen zu konzentrieren, in denen die Schweiz komparative Vorteile besitzt. Ausserdem seien die Finanzmittel gezielter auf die Prioritätsprogramme, besonders zugunsten der ärmsten Länder und der Länder Afrikas, auszurichten.

Hinsichtlich der internen Führung der Deza hält die GPK dafür, dass es mit einer Vereinfachung der strategischen Architektur und der Verbesserung der Effizienz der strategischen Referenzdokumente möglich wäre, die Aktivitäten transparenter und zielgerichteter zu gestalten, was höheren operationellen Nutzen brächte. Generell vertritt die GPK die Meinung, dass der Bundesrat die Gesetzesgrundlagen und alle strategischen Führungsinstrumente einer kritischen Prüfung unterziehen sollte. Die Führung der Deza müsste auf der Basis eines Systems strategischer Ziele neu definiert werden. Im Zusammenhang mit den Führungsinstrumenten des Bundesrates misst die GPK der Transparenz der Botschaften über die Rahmenkredite besondere Bedeutung zu. Die Kommission hat vom Bundesrat gefordert, genauer zu beschreiben, wie er die Mittel, die nicht den Schwerpunktländern oder den Sonderprogrammen zugewiesen werden, zu verwenden gedenkt. Es handelt sich um einen Grossteil der bilateralen Hilfe der Schweiz.

Die GPK untersuchte zudem die institutionelle Ausgestaltung der internationalen Zusammenarbeit, das heisst die Kompetenzverteilung zwischen der Deza und dem Seco. Die Kommission konnte feststellen, dass hier erhebliche Verbesserungen in der Koordination mit gutem Erfolg erzielt wurden. In der Entwicklungszusammenarbeit vor Ort werden die besten Resultate mit den jüngsten Programmen erzielt, deren Strategien von Anfang an koordiniert wurden. Das Synergiepotenzial ist allerdings noch nicht ausgeschöpft. Die Kommission hat davon abgesehen, die Unterstellung der gesamten internationalen Zusammenarbeit unter ein Departement zu empfehlen. Die Aufgaben der beiden Ämter ergänzen sich, sofern die gegenwärtigen Strukturen optimiert werden und die Steuerung durch den Bundesrat verstärkt wird.

Die GPK forderte deshalb den Bundesrat auf, die Kompetenzverteilung zu klären und wirkungsvolle Lösungen durchzusetzen. Daneben ersuchte die Kommission den Bundesrat, eine einheitliche Strategie für die Gesamtheit der internationalen Zusammenarbeit auszuarbeiten. Mit zwei Motionen wurde der Bundesrat beauftragt, die gesetzlichen Grundlagen zu prüfen, welche der internationalen Zusammenarbeit und der humanitären Hilfe zugrunde liegen, und das Tätigkeitsportefeuille der Deza und des Seco im Hinblick auf die thematische und geografische Konzentration neu zu überprüfen.

Damit wir uns richtig verstehen: Die Deza leistet gute Arbeit. Auf der operationellen Ebene gibt es zahlreiche Führungs- und Kontrollinstrumente; gelegentlich könnte man sogar den Eindruck gewinnen, es werde fast übersteuert. Anders sieht es bei der Führung durch das Departement und den Bundesrat aus. Hier liegt nach unserem Bericht der Ansatz für eine verstärkte und kohärente strategische Führung.

Zentral mit dem Thema Führung verknüpft - wenn auch auf einem ganz anderen Gebiet - ist das Projekt "Geschäftsbericht des Bundesrates". Im Auftrag des bundesrätlichen Ausschusses Verwaltungsreform gelangte die Bundeskanzlei mit folgenden Vorschlägen an die GPK beider Räte: Abschaffung des Berichtes über die bundesrätlichen Jahresziele, entsprechend sollte dann der Geschäftsbericht Band I vereinfacht und gekürzt werden, und Abschaffung der departementalen Jahresziele und des Geschäftsberichtes Band II. Eine Arbeitsgruppe aus beiden GPK prüfte die Vorschläge des Ausschusses Verwaltungsreform unter Beizug der Bundeskanzlerin. Wir kamen zu folgendem Schluss: Die GPK unterstützen grundsätzlich die Stossrichtung des Querschnittprojekts 6 der Verwaltungsreform, welche die Vereinfachung von Verfahren, Abläufen und Dokumenten beinhaltet. Sowohl im Bereich der Jahresziele des Bundesrates, der Departemente und der Bundeskanzlei wie auch beim jährlichen Geschäftsbericht des Bundesrates sehen wir jedoch wenig Spielraum für Vereinfachungen. Dass der Bundesrat im Rahmen der Verwaltungsreform quasi als Erstes neben der Fusion einiger Bibliotheken just die primären Führungsmittel abschaffen wollte, war indessen jenseits unseres Verständnisses.

Der gesetzlich verankerte Geschäftsbericht des Bundesrates ist aus der Sicht der GPK ein zentrales Instrument sowohl zur Führung als auch zur Oberaufsicht. Diese Berichterstattung ist eine notwendige Rechenschaftsablage des Bundesrates und der Bundesverwaltung gegenüber dem Parlament und der Öffentlichkeit und kann deshalb in ihrer Substanz nicht verringert werden. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf den Parlamentsbeschluss vom 22. Juni 2007 zu Artikel 144 des Parlamentsgesetzes - er ist also noch kein Jahr alt. Dieser erweitert die Berichterstattungspflicht des Bundesrates explizit auf den Umsetzungsstand der Legislaturplanung, der generellen Lagebeurteilung und der Zielerreichungsindikatoren.

Sowohl die bundesrätlichen und die departementalen Jahresziele wie auch die Berichterstattung über deren Umsetzung sind für Parlament und GPK wichtig. Der Band I des Geschäftsberichtes wurde in den letzten Jahren laufend verbessert und hat dadurch an Aussagekraft gewonnen.

Für die Wahrnehmung der Oberaufsicht sind die Informationen des Bandes II von besonderer Bedeutung. Die beiden GPK haben sich in den letzten Jahren schon verschiedentlich zu einzelnen Zielsetzungen bzw. zu den Umsetzungsmassnahmen kritisch geäussert. Wir regen deshalb an, dass die Zielsetzungen des Bandes II kritisch hinterfragt und nur Ziele, die sich auf der strategisch-politischen Ebene befinden, berücksichtigt werden. Dabei sollte Band II vermehrt Aussagen über die bei der Umsetzung der Ziele erreichte Wirkung beinhalten.

Der Geschäftsbericht des Bundesrates muss um einen wichtigen Bereich ergänzt werden, nämlich um die Einheiten des [PAGE 184] zweiten, dritten und vierten Kreises. Dies soll, wichtig für Parlament und Oberaufsicht, stufengerecht und nach einheitlichen Kriterien erfolgen. Dabei ist der Corporate-Governance-Bericht des Bundesrates und seine Umsetzung zu berücksichtigen. Gewisse Geschäftsberichte der Einheiten aus diesen Kreisen - zum Beispiel jener der Swisscom oder jener der SBB - haben einen spezifischen Fokus, nämlich einen Fokus auf deren Aktionäre. Dieser Fokus orientiert sich nicht an der Perspektive der Oberaufsicht. Deshalb ist hier eine auf die Rolle und Verantwortung des Bundesrates ausgerichtete Berichterstattung notwendig.

Zusammenfassend lehnen wir also die eingangs erwähnten Vorschläge des bundesrätlichen Ausschusses in dieser Form ab. Wir haben dies dem Bundesrat mit den entsprechenden Erwägungen mitgeteilt. Im Übrigen gehen wir davon aus, dass die Informationen, welche dem Geschäftsbericht des Bundesrates zugrunde liegen, nicht eigens für die Erstellung des Geschäftsberichtes gewonnen werden müssen, sondern dass sie auf den aktuellen Führungsinhalten und Führungsinformationen und auch auf der gelebten Führungspraxis des Bundesrates beruhen.