Bürgi Hermann · Ständerat · 2008-04-28

Wortprotokoll

Wie zu erwarten war, hat die Frage der Verknüpfung dieser beiden Abkommen einen hohen Stellenwert erhalten. Diese Frage prägt jetzt auch die Eintretensdebatte. Wenn ich mich zu diesem Gesichtspunkt äussere, so deshalb, weil ich der Meinung bin, dass ein Gesichtspunkt, der mit dem Begriff der Einheit der Materie verbunden ist, nicht gewürdigt worden ist; es ist der entscheidende, ein verfassungsrechtlicher Gesichtspunkt. Der Begriff der Einheit der Materie wird jetzt angewendet, um zu sagen: Weil es um dasselbe geht, gilt der Grundsatz der Einheit der Materie. Ich muss Ihnen jetzt aber zur begrifflichen Klärung sagen, was der Begriff der Einheit der Materie in unserer Verfassung bedeutet. Sie werden daraus entnehmen können, dass es gerade der verfassungsrechtliche Begriff des Grundsatzes der Einheit der Materie ist, der gegen eine solche Verknüpfung spricht.

Damit keine falschen Gedanken aufkommen: Ich bin selbstverständlich für Eintreten, und ich bin für beide Vorlagen. Das rechtfertigt es aber nicht, dass wir uns leichtfertig über einen verfassungsrechtlichen Grundsatz hinwegsetzen. Was will dieser Grundsatz? Er will eine unverfälschte Stimmabgabe sicherstellen. Das ist der Sinn dieses Grundsatzes der Einheit der Materie. Diese Frage stellt sich hier bei der Verknüpfung. Mit dem Grundsatz der Einheit der Materie soll sichergestellt werden, dass die Bürger nicht zugunsten oder zulasten einzelner Abstimmungsfragen die ganze Vorlage annehmen oder ablehnen müssen. Es handelt sich hier um ein Recht, das schon unter dem Regime der alten Bundesverfassung Gültigkeit hatte. Es war ein ungeschriebenes Verfassungsrecht, welches das Bundesgericht seit 1964 stets bestätigt hat. Seit der neuen Bundesverfassung ist der Grundsatz der Einheit der Materie unter dem Gesichtspunkt einer unverfälschten Stimmabgabe einerseits explizit in Artikel 194 Absatz 2 festgehalten, der die Revision der Verfassung betrifft, andererseits aber auch in Artikel 34 Absatz 2, in dem die Garantie der politischen Rechte enthalten ist. Die [PAGE 227] freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe sind ein Ausfluss dieses Artikels 34 Absatz 2.

Ich kann dazu auch einen Entscheid des Bundesgerichtes zitieren, nämlich den Entscheid 129 I 366, der unter der neuen Verfassung ergangen ist. Der Grundsatz verlangt, dass zwei oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzen und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen belassen. Ob Sie das jetzt wollen oder nicht - das ist die Konsequenz aus dem Grundsatz der Einheit der Materie im Rahmen von Volksabstimmungen. Das ist die Konsequenz. Frau Fetz, Sie können abwinken, aber für mich hat die Verfassung einen höheren Stellenwert als eine politische Opportunität, das muss ich Ihnen schon sagen.

Wenn ich die beiden Bundesbeschlüsse betrachte, dann komme ich zu folgenden Schlüssen: Es bestehen erhebliche Bedenken, dass mit deren Zusammenfassung elementare Voraussetzungen für eine unverfälschte Stimmabgabe verletzt werden. Bei der Vorlage 1 geht es einzig und allein darum, Artikel 2 Buchstabe b des Bundesbeschlusses vom 8. Oktober 1999 zur Anwendung zu bringen, wo festgehalten wird, dass die Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens durch einen referendumsfähigen Bundesbeschluss erfolgen soll. Gegenstand der Vorlage 1 ist somit einzig und allein die Beschlussfassung über eine unbefristete Weiterführung des Abkommens vom 21. Juni 1993 mit dem Kreis von Mitgliedstaaten, wie er sich im Zuge der EU-Erweiterung im Jahre 2004 ergeben hat. Mit der Weiterführung ist in der nationalen Gesetzgebung auch keinerlei Handlungsbedarf verbunden; so viel zur Vorlage 1.

Bei der Vorlage 2 geht es nun wirklich um etwas anderes. Im Vordergrund steht die Frage, ob das Freizügigkeitsabkommen, wie es in der Vorlage 1 behandelt wird, wo es um die Verlängerung geht, auch für Rumänien und Bulgarien gelten soll. Aber - das haben Sie gesehen - gleichzeitig enthält der Bundesbeschluss eine Änderung von insgesamt zwölf Gesetzen. Zwölf Gesetze werden gleichzeitig materiell geändert.

Es trifft wohl zu, dass beide Bundesbeschlüsse das Freizügigkeitsabkommen zum Gegenstand haben, aber es sind zwei verschiedene Gesichtspunkte; das habe ich jetzt dargelegt. Die Einheit der Materie ist unter dem Gesichtspunkt zu beurteilen, der mit der verfassungsmässigen Garantie der politischen Rechte zusammenhängt, nämlich ob sichergestellt ist, dass die Stimmberechtigten ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringen können. Es bedarf keiner langen Erläuterungen, dass es bei den beiden Vorlagen, auch wenn beide das Freizügigkeitsabkommen betreffen, im Kern um zwei verschiedene Dinge geht. Ich brauche mich hier nicht zu wiederholen. Ich verkenne die Problematik zweier Vorlagen nicht. Aber wir dürfen uns doch jetzt nicht über eine verfassungsmässige Garantie, nämlich der unverfälschten Stimmabgabe, einfach hinwegsetzen. Wenn ich eine Güterabwägung vornehme, dann komme ich zum Schluss, dass diese eindeutig dafür spricht, dass wir im Interesse unserer Volksrechte hier eine saubere Lösung treffen müssen. Das hat für mich überhaupt nichts mit Taktieren oder irgend so etwas zu tun, sondern das ist für mich der blosse Ausfluss der richtigen rechtlichen Beurteilung der Frage der Einheit der Materie, wie sie sich aus der Bundesverfassung ergibt.

Ich bin dann gespannt, wie die Vertreterinnen des Bundesrates hierzu Stellung nehmen. Ich bin schon etwas erstaunt, Frau Bundesrätin Widmer-Schlumpf, dass das Bundesamt für Justiz nun offenbar - ich kenne dieses Gutachten nicht - im Nachhinein, nachdem der Bundesrat die Vorlagen getrennt gebracht hat, sagt: Ja gut, das kann man so machen. Da würde ich dann schon noch gerne eine Antwort hören, wie das zustande gekommen ist und wie sich der Bundesrat zu dieser Haltung des Bundesamtes für Justiz stellt.

Ich erinnere an das Zitat aus dem erwähnten Bundesgerichtsentscheid, wo festgehalten wird, dass es für die Wahrung des Grundsatzes der Einheit der Materie nicht ausreiche - hören Sie! -, "dass der sachliche Zusammenhang rein politisch besteht". Und das war das Leitmotiv der Kommission. Gerade im Hinblick auf mögliche Volksabstimmungen sollten wir nicht noch neue Angriffsflächen bieten. Ich bin der Überzeugung, dass wir dem Volk bedenkenlos, in Übereinstimmung mit der Verfassung und damit mit der Wahrung der direktdemokratischen Rechte, zwei Vorlagen hinstellen können. Es wird sich ja dann zeigen, ob das Referendum ergriffen wird. Sollte es ergriffen werden, dann werden auch beide Vorlagen vor dem Volk Bestand haben, und wir werden nicht darüber diskutieren müssen, ob wir verfassungsmässige, direktdemokratische Rechte verletzt haben.

Deshalb bin ich der Meinung, dass wir dem Bundesrat folgen sollten.