Couchepin Pascal · Bundesrat · 2008-05-26

Wortprotokoll

L'examen du rapport de gestion est chaque année l'occasion d'entretenir le dialogue entre le Parlement et le Conseil fédéral, de dresser le bilan de la gestion du Conseil fédéral, de notre point de vue, et cela doit vous permettre aussi de souligner les points faibles ou les points où vous auriez souhaité que le Conseil fédéral soit plus présent.

Nous pouvons aussi, à l'occasion d'un débat comme celui-ci, passer en revue la situation générale et les événements marquants de l'année écoulée. Certains ont évoqué les événements encore plus récents, notamment la décision de la semaine passée du Conseil fédéral - sur laquelle je reviendrai - de renoncer à une réforme complète des départements.

Cela doit nous permettre aussi de vérifier que les objectifs que nous nous étions fixés ont été atteints, et d'expliquer, le cas échéant, des éventuels changements de cap. L'année 2007 avait une particularité: c'était la quatrième année de la 47e législature.

Je crois que c'est l'occasion de redire quels étaient les objectifs principaux de cette 47e législature. Au printemps 2004, le Conseil fédéral avait retenu trois orientations majeures dans son rapport sur le programme de la législature 2003-2007. Il s'agissait premièrement d'accroître la prospérité et d'assurer le développement durable; deuxièmement de répondre, partiellement au moins, au défi posé par l'évolution démographique; troisièmement de renforcer la position de la Suisse dans le monde. En fonction de ces orientations, le Conseil fédéral avait fixé des buts et des orientations stratégiques. Il avait 19 objectifs et, aujourd'hui, le Conseil fédéral peut dresser un bilan de cette 47e législature. Vous ne serez pas surpris d'entendre que nous tirons un bilan positif des travaux de cette période.

Le premier élément, c'est l'évolution économique. Pendant les années 1990, et notamment après la crise provoquée par l'échec de la votation sur l'Espace économique européen en 1992, la situation économique de la Suisse n'a pas été bonne. On a même été l'un des seuls pays de l'OCDE qui avait une croissance réelle négative durant les années 1990. A partir de l'an 2000, les choses se sont mieux passées et la situation s'est améliorée. Les quatre dernières années ont été, de ce point de vue, positives.

Le Conseil fédéral a aussi assaini durablement le budget de la Confédération avec les programmes d'allègement budgétaire 2003 et 2004 et le programme d'abandon de tâches de l'administration fédérale. Des réformes ont été lancées. Un certain nombre d'entre elles ont déjà été approuvées par le Parlement - je pense à la consolidation financière des assurances sociales, notamment à la 5e révision de l'AI, à la révision de l'AVS et à la réforme de l'assurance-maladie.

Je tiens à dire à l'un ou l'autre d'entre vous qui se sont indignés de la difficulté qu'aurait, selon eux, le Conseil fédéral à se réformer, que le Conseil fédéral souhaite aussi que le Parlement traite plus rapidement certains objets qui lui ont été soumis. Je cite un seul exemple: le paquet de lois relatives à la révision de l'assurance-maladie a été déposé il y a quatre ans. Je ne sais même pas si l'on peut dire qu'on a déjà fait la moitié du travail. La plupart de ces thèmes se [PAGE 531] sont ensablés dans les débats parlementaires. Certains d'entre eux seront portés devant les Chambres fédérales au cours de cette session, mais une partie des projets qu'on a déposés il y a quatre ans n'ont pas encore été traités par les chambres. Dans le domaine de l'AVS, il a aussi fallu trois ans pour aboutir, finalement, à l'abandon des propositions qui avaient été faites.

Revenons aux réformes essentielles qui ont été entreprises. Les assurances sociales ont fait l'objet de messages. Il y a eu un certain nombre de réformes fiscales. Il y a eu une amélioration de l'efficacité dans des domaines qui connaissent une croissance des dépenses, tels que la formation ou les transports. Le Conseil fédéral a aussi commencé à analyser systématiquement les tâches de la Confédération. Cela a débouché, le 9 avril de cette année, sur des lignes directrices de l'examen des tâches au cours de ces prochains mois. Un programme d'actions, assorti de mesures concrètes, sera élaboré.

Nous avons aussi dit que nous voulions renforcer nos relations avec le reste du monde, renforcer la position de la Suisse dans le monde. Le premier groupe de pays avec lesquels nos relations doivent être améliorées, c'est évidemment notre partenaire économique le plus important: 60 pour cent de nos exportations vont vers l'Union européenne; 80 pour cent de nos importations proviennent de l'Union européenne; des dizaines de milliers de personnes passent chaque jour la frontière pour venir travailler en Suisse. L'Union européenne est de toute évidence notre partenaire le plus important, avec lequel nous devons constamment améliorer les relations.

Le peuple a accepté les Bilatérales II qui comprennent notamment l'association aux accords de Schengen et de Dublin, de même que l'extension de l'accord sur la libre circulation des personnes aux nouveaux Etats membres de l'Union européenne. Nous avons aussi développé la coopération avec l'Europe de l'Est, et je crois que nous avons de ce fait une base solide au niveau de nos relations internationales.

Un autre élément important de ces dernières années, ce sont les problèmes relatifs au climat. Je dois dire que je suis un peu surpris que ces problèmes n'aient pas plus occupé les orateurs qui se sont exprimés, sous réserve d'une discussion relative à la politique étrangère. Je partage le point de vue exprimé selon lequel tout ce qui permet de diversifier les apports d'énergie de l'Europe sert indirectement la Suisse. Dans le cas précis du contrat avec l'Iran, cela devrait permettre à un pays voisin, l'Italie, de remplacer des centrales de production d'électricité extrêmement polluantes par des centrales qui le sont moins, ce qui est certainement un progrès. Je m'étonne cependant que le Parlement n'ait pas abordé de manière plus concrète ces problèmes qui sont intéressants et même parfois angoissants.

Tout à l'heure, je disais - un peu pour lancer une pique - à un des députés du groupe des Verts: au fond, la politique internationale ainsi que les événements économiques concrétisent le programme des Verts. On atteint des prix de l'énergie dont ils n'auraient pas osé rêver il y a quelques années. Ainsi, j'aimerais bien entendre le Parlement, et les Verts en particulier, nous dire si c'est leur utopie qui est en train de se réaliser ou si c'est quelque chose de négatif que de voir cette hausse rapide des prix de l'énergie. En tout cas, c'est un sujet duquel il vaut la peine de débattre. On est en train d'assister à quelque chose que vous avez demandé. Vous auriez voulu que ce soit l'Etat qui provoque cette hausse, mais dans la pratique, il s'agit d'une pression extraordinaire au développement de technologies alternatives et une pression en vue de réduire la consommation, mais avec des effets sociaux qui, personnellement, m'inquiètent parce que cela signifie des hausses de loyers pour toute une série de gens et des difficultés supplémentaires pour toute une série de nos concitoyens. C'est un thème duquel on peut débattre.

Le Conseil fédéral a réaffirmé sa politique des quatre piliers en matière de politique de l'énergie: efficacité énergétique, soutien aux énergies renouvelables, développement des centrales électriques - et le Conseil fédéral s'est exprimé en faveur de l'énergie nucléaire - et ouverture à l'étranger - on doit avoir une politique énergétique étrangère.

En ce qui concerne l'activité du Conseil fédéral pour l'année 2007, un premier point a été l'encouragement à la formation, à la recherche et à la culture, avec l'approbation du message pour les quatre prochaines années et l'ouverture d'une procédure de consultation pour la loi sur les hautes écoles spécialisées et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles.

Beaucoup d'entre vous se sont étonnés, parfois même indignés, de la décision du Conseil fédéral, la semaine passée, de ne pas modifier en profondeur l'organisation du Conseil fédéral.

J'ai écouté attentivement ces critiques et cherché à savoir si, en dehors du "perpetuum mobile" qui est à la mode partout, c'est-à-dire du mouvement perpétuel, irrationnel parfois, il y avait d'autres arguments qui étaient apportés en faveur des changements fondamentaux. Je crois que l'un d'entre vous, sauf erreur Madame Roth-Bernasconi, a parlé de synergies. Le Conseil fédéral s'est posé exactement cette question: à quoi sert-il de modifier des compositions de départements? Est-il nécessaire de le faire pour être plus efficace ou pour mieux répondre au souci de collégialité? Je formulerai une remarque que j'ai exposée également en Commission de gestion: si l'on regarde l'organigramme du Conseil fédéral, les départements, les offices et les sections qui ont subi des modifications depuis quinze ans, on constate que, pratiquement partout, il y a eu des modifications.

Je citerai simplement, parce que j'ai plus en mémoire ces changements, mon propre département: il y a quelques années, on a supprimé un office - l'Office fédéral de l'assurance militaire; on l'a transféré à la SUVA. J'ai transféré l'assurance-maladie de l'Office fédéral des assurances sociales à l'Office fédéral de la santé publique. Nous avons intégré l'Office fédéral de l'éducation et de la science dans le Secrétariat d'Etat à l'éducation et à la recherche. Voilà, pour un seul département, en quatre ans, les réformes qui ont été faites. Ce n'est donc pas rien. Ce sont des choses importantes: suppression de deux offices et transfert d'une section d'un office à l'autre. Or tous les départements, pratiquement, ont connu des changements de ce type.

Alors, est-ce qu'il est indispensable aujourd'hui de créer ce qui a été appelé par un certain nombre de gens un département de la sécurité et un département de l'éducation et de la science? Prenons d'abord la mère de toutes les batailles, celle qui concerne la création d'un département de l'éducation et de la science. Le grand problème, c'est de savoir si ce département doit être seulement le département de l'éducation et de la science ou s'il doit être le département de l'intérieur et de l'éducation et de la science ou le département de l'économie et de l'éducation et de la science.

Dans les deux cas, il y a un choix qui suscite des réactions négatives. Si vous décidez un transfert au Département fédéral de l'économie, vous donnez un signal qui n'est pas accepté facilement - je peux en témoigner - par un certain nombre de facultés universitaires qui disent: "Nous ne voulons pas être soumises à la priorité économique." En sens inverse, si vous décidez de transférer dans mon département l'ensemble des filières, les milieux économiques s'y opposent, en disant: "Nous voulons que la formation professionnelle et ce qui la complète, les HES, restent proches du Département fédéral de l'économie." Et en toute hypothèse, la plupart des intervenants laissent entendre que quel que soit le département qui recevrait l'ensemble du secteur, il y aurait quand même deux offices: l'un pour la formation professionnelle et les HES, et l'autre pour la formation académique.

Est-ce que renoncer à créer un département dans ce domaine rendrait les contacts plus difficiles avec les cantons, comme certains le disent? Oui, s'il n'y avait pas précisément le grand projet de création d'un paysage universitaire suisse. Et tous les problèmes liés aux rapports entre les cantons et la Confédération en matière de formation se traiteront dans un conseil du paysage universitaire suisse, qui sera présidé par un conseiller fédéral - il n'y a pas de coprésidence, [PAGE 532] contrairement à ce qu'a annoncé imprudemment un journaliste il y a une ou deux semaines - et nous avons convenu avec Madame Leuthard qu'en 2012 le conseiller fédéral le plus ancien en charge du dossier prendra ce département. En principe, ce sera Madame Leuthard, si elle reste à la tête du département qu'elle dirige actuellement et si les choses se passent comme il est probable - mais jamais certain - qu'elles se passent pour l'autre conseiller fédéral concerné. Et c'est l'organe compétent qui traitera et qui coordonnera les affaires et c'est là que se joueront les synergies à partir de 2012 et, pratiquement, les cantons n'auront plus de rapports directs avec les offices, sinon au niveau administratif, mais pas avec l'autorité politique. C'est au niveau de l'organe compétent que les choses se passeront.

Par conséquent, les synergies qu'on souhaite, la volonté que l'on a de créer un lieu où s'arbitrent les tensions, seront réalisées par le biais du Conseil des hautes écoles de Suisse. C'est là que se passeront les choses, en dehors des départements, et peu importe qu'il y ait un seul ou deux départements en charge du dossier de la formation.

J'ajoute ce qui a toujours été mon point de vue, à savoir que, pour la science et la recherche - et mes collègues le confirment de temps en temps -, il est beaucoup plus efficace d'avoir deux conseillers fédéraux qui dès le départ ont une attitude positive à l'égard de ces secteurs que d'en avoir un seul. Demandez à nos collègues: dès le départ, ces dossiers - et la preuve en a été donnée au cours de cette dernière législature - sont traités avec plus de bienveillance que s'il y a un seul conseiller fédéral qui doit négocier avec les six autres. Là il y en a deux, il manque deux voix pour faire une majorité, si tant est qu'on doive aboutir à un vote au sein du Conseil fédéral, alors que s'il n'y en a qu'un seul, il faut qu'il négocie et qu'il échange parfois avec les six autres pour essayer de trouver des compromis, notamment quand il s'agit de budget.

En ce qui concerne le département de la sécurité, là aussi certains disent qu'il faut réunir sous un seul toit tout ce qui concerne la sécurité. On peut avoir une vision politique différente et penser que, bien que des changements importants soient intervenus au cours de ces dernières années dans les risques de sécurité, il n'est pas encore totalement justifié de mettre sous le même toit l'armée et la police, que ce sont deux choses qui sont encore différentes. J'avais tout à fait ce point de vue il y a quelques années; je l'ai beaucoup moins maintenant, parce que je crois que les risques auxquels on a à faire face sont devenus très différents et qu'on ne peut plus séparer totalement les tâches de l'armée et celles de la police. Il n'en reste pas moins que, du point de vue politique, c'est un pas qui est assez important.

Ainsi, après avoir analysé ces différentes questions, le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion que certains arbitrages doivent être faits au niveau du Conseil fédéral et non à l'intérieur d'un département. La logique de la concentration des tâches dans un département, cela n 'a rien à voir avec la collégialité, cela revient au contraire à dire que chacun est responsable d'un secteur et qu'il doit avoir dans son département tout ce qui concerne ce secteur; c'est exactement le contraire de la collégialité. Ce qu'ont voulu nos aînés qui ont institué le Conseil fédéral en décidant d'une répartition des tâches, c'était justement de donner à deux départements des compétences qui permettent d'avoir un dialogue d'égal à égal. Bien sûr, comme l'a écrit un journaliste, ce n'est pas quatre yeux qu'il faut avoir, c'est quatorze. Mais quand même, lorsqu'on est confronté au quotidien à des dossiers dans un secteur, on a une connaissance plus approfondie que si on a la connaissance qui s'apparente à de la culture générale qui est la nôtre dans tous les domaines.

C'est la raison pour laquelle, du point de vue de la collégialité, le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion qu'il n'est pas mauvais - et que c'est même mieux - d'avoir deux chefs de départements qui ont une connaissance approfondie des dossiers et qui peuvent porter les contradictions au niveau du collège, celui-ci pouvant alors juger en entendant les arguments de deux chefs de départements qui connaissent leurs dossiers en profondeur.

Voilà la réponse à la critique qui a été faite. Et je le répète: dites-nous quelles synergies résulteraient de la création de ces fameux départements. Honnêtement, plus j'étudie ça de près, plus je suis convaincu que les synergies viendront du nouveau paysage universitaire suisse, et non pas d'une réforme des départements. Cela dit, la réforme des départements se poursuit à travers toute une série de modifications qui seront faites au cours des prochaines années.

J'aborde un dernier point sur cette question-là. J'ai parlé de "perpetuum mobile". Tous ceux qui ont eu à diriger une administration savent que lorsqu'on multiplie les programmes de réforme, de réduction, de remise en cause des tâches, de changement et de réorganisation, on crée à la fin un esprit d'insécurité qui n'est pas très positif. Il faut des réformes - et il faut avoir le courage de faire des réformes -, mais la réforme perpétuelle n'est pas quelque chose de positif dans une administration. Il faut procéder par étapes, retrouver le calme après les avoir franchies une à une. Mais il ne faut pas toujours être en train de dire aux gens: "Vous ne saurez pas demain où vous serez, dans quel département vous serez." Il y a des tâches à accomplir, et c'est ça le point essentiel.

Dans les interventions qui ont suivi les exposés des rapporteurs, on a posé un certain nombre de questions dont la plupart avaient déjà fait l'objet de réponses dans les commissions. En ce qui concerne l'"Effizienzvorlage" évoqué par Monsieur Baumann et par Madame Roth-Bernasconi, je pourrais vous relire le texte, mais le plus simple, c'est de vous inviter à vous référer à la discussion qui a eu lieu.

Monsieur Wasserfallen, vous avez entendu la réponse de la cheffe du Département fédéral des affaires étrangères. J'ai dit un mot sur l'intérêt qu'a la Suisse à améliorer la fourniture d'énergie pour l'ensemble de l'Europe, parce que l'on en profite indirectement.

En ce qui concerne la politique du personnel, Madame Gadient, vous savez que l'on a déjà réalisé un certain nombre de programmes qui ont eu une incidence directe sur le personnel ces dernières années: le programme d'allègement budgétaire 2003, l'exercice intitulé "abandon de tâches de l'administration", la réorganisation du Corps des gardes-frontière qui a amené à la suppression de tout un échelon hiérarchique, la révision partielle de la loi relative à Publica.

Monsieur von Siebenthal a parlé des crues. Je me réfère à ce que lui a répondu en commission Monsieur le conseiller fédéral Leuenberger: "Wir haben die ordentlichen Mittel im Jahr 2007 aufgestockt, sowohl den Finanzplan als auch das Budget. Was die Unwetterschäden angeht, beschliesst der Bundesrat gemäss dem Gesetz jeweils Sondermittel." Des réponses ont été apportées et je crois qu'il est juste de redire les préoccupations dans ce domaine à la tribune, mais les textes de la commission sont à disposition pour donner des détails aux réponses à ces questions.

En conclusion, je voudrais remercier la nombreuse assemblée de l'intérêt manifeste qu'elle a pour la gestion du Conseil fédéral. Je vois que Monsieur Lustenberger, qui était indigné par l'incapacité d'agir du Conseil fédéral, a disparu de la circulation; cela prouve qu'au fond mieux vaut retenir le compliment qu'il nous a adressé que la critique qui a accompagné le compliment.

Je vous remercie de votre bienveillance.